浅议孙中山的民主宪政思想
----对当代中国民主政治与国家现代化的启示

李昌庚

[内容摘要] 三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值。虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”和从孙中山思想的本意来评价其民主宪政思想及其意义。
[关 键 词] 三民主义；民主共和；权能区分；五权宪法；以党治国

作为中国民主革命的伟大先行者、也是亚洲第一个共和国奠基人孙中山先生已经离我们远去，但是他的思想却是我们后人的宝贵精神财富，尤其是其民主宪政思想。随着我国市场经济的进一步建立健全，我国加入WTO后的世界一体化进程进一步加快，民主政治建设、法治建设及其国家现代化已经成为我国社会民众的迫切要求，也是社会发展的必然趋势。因此，讨论孙中山的民主宪政思想有着重要的现实意义和启迪功能。
一、三民主义思想
何谓三民主义？孙中山在1923年12月30日关于《国民党奋斗之法宜兼注重宣传不宜专注重军事》演说中，指出，三民主义，简单地说，便是“民有、民治、民享”；详细地说，便是“民族主义、民权主义和民生主义”。很显然，孙中山的三民主义思想深受美国总统林肯思想“of the people, by the people, for the people”的影响。孙中山在中华民国成立后，便提出“建设一世界上最富强最快乐之国家，为民所有，为民所治，为民所享”。[1]并且，他在1921年6月关于《三民主义之具体办法》演说中，也提到“林肯所主张的这民有、民治和民享主义，就是兄弟所主张底民族、民权和民生主义！”此外，孙中山在其后多次演说中均提到“民族、民权和民生”的三民主义与美国总统林肯所说的“民有、民治与民享”的思想相通的基本观点，只不过孙中山结合中国当时一盘散沙、君主专制和民不聊生的国情对林肯思想加以变通形成了“民族、民权和民生”的三民主义。
所谓民族主义，就是指中国国内各民族一律平等，各民族有民族自决的解放权，同时中国需要有一种中华民族的民族正义精神。孙中山在1924年《国民党一大宣言》中指出：“国民党之民族主义，有两方面意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”[2]其实，孙中山在革命之前所提倡的民族思想是“驱除鞑驽，恢复中华”。虽然，他的这种思想绝非盲目排满，他指出：“民族主义，并非是遇着不同的人，便要排斥他，更不是要灭尽满洲民族”，“并不是恨满洲人，是恨害汉人的满洲人。”[3]但有一点可以肯定的是，他的这种思想具有一定的狭隘性，以汉人为标准，一定程度上体现了以汉人为中心的大民族主义思想。孙中山在辛亥革命后提出了“汉、满、蒙、回、藏五族共和”的民族思想，孙中山后来进一步把这“五族”概括为广义的中国境内各民族，因此较大程度地体现了族群融合性特点，明显体现了民族思想的进步性。但当时孙中山仍强调中国应该“拿汉族来做个中心”，使满、蒙、回、藏等都来“同化于我”的思想，[4]这种思想仍带有大汉族主义思想，具有一定的局限性。直到后来国民党一大上，孙中山明确提出了“中国境内各民族一律平等”和“中国各民族自求解放”等的观点，从而使孙中山的民族思想愈趋成熟和进步，这也是孙中山民族主义的真正内涵。当然，孙中山在民族联合问题上，主张民族自决权，提出“国民党敢郑重宣言，承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国。”[5]对此，有学者认为孙中山的“民族自决权”思想有一定的进步意义，但同时也给“帝国主义和少数民族分裂主义者以制造民族分裂的借口”。[6]笔者认为有一定的道理，说明孙中山当时并没有完全认清中国特定的国情，但从历史长河来看，“民族自决权”思想体现了历史进步性。不管如何，孙中山的民族思想对于我们解决民族问题和处理民族关系均有一定的借鉴和启迪意义。
所谓民权主义，是指废除君主专制，实现民主共和，建立中华民国；国家的一切权力属于人民。孙中山指出：“专制国以君主为主体，人民皆其奴隶，共和国以人民为主体”，[7]“主权在民，民国之通义”。[8]《国民党一大宣言》中，孙中山进一步阐述了“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权……凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利……”。[9]为了保证人民能够行使国家主权，孙中山将国家的政治权力分为“政权”和“治权”，提出了权能区分理论和五权宪法思想（下文将予以阐述），人民享有“政权”的四项直接民权包括选举权、罢免权、创制权和复决权，主要通过国民大会和地方自治来行使。政府的“治权”包括立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。由此可见，孙中山的民权主义思想侧重于人民如何参与管理国家事务方面。
所谓民生主义，通俗地讲，是指发展经济，解决人民的经济生活问题，其宗旨就是“富国”和“养民”。孙中山指出：“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是。”[10]解决民生问题的关键措施在于“平均地权”和“节制资本”。在《国民党一大宣言》中，孙中山指出，“国民党之民生主义，其最要之原则不外二者：一曰平均地权；二曰节制资本。”[11]孙中山在《民生主义》演讲中进一步指出，节制资本的同时，又要发达资本，制造国家资本，振兴实业；平均地权，要求政府照地价收税和照地价收买，最终达到“耕者有其田”。由此可见，孙中山并不同于马克思主义理论中要求以暴力手段推翻资产阶级，将其工厂和资本收归国有。孙中山认为正统的马克思主义者主张通过阶级斗争消灭资本来建立一个均贫富的社会，这应该有一个前提，即像欧美国家那样资本主义已经获得长足的发展。孙中山也不同意正统马克思主义理论中的“剥夺”地主土地的办法。我们认为孙中山的上述思想含有较多的理性精神，体现了历史的进步性，值得我们今人反思与借鉴。
孙中山提出三民主义思想是与当时中国深受满洲贵族专制统治、倍受外国列强欺负和人民生活困难等现实国情有着直接关系，同时又深受近代西方政治文明的影响。三民主义思想后来成为国民党及其中华民国的立党、立国之思想，其后直至今天的台湾政权仍受其影响。关于三民主义思想的发展，我国大陆官方及其学者提出了旧三民主义和新三民主义的观点。对此，我国台湾学者不予认可。但有一点共识，即孙中山的三民主义思想随着革命形势的变化和政治实践而不断地修正与发展。我们认为，评价一种思想或主义，要避免意识形态或既得利益集团的不当影响。我们应当承认，尽管孙中山后来尤其晚年受到苏俄和中国共产党的影响，也赋予了三民主义一些新的内涵，但三民主义毕竟不同于马克思主义理论以及相应的社会主义和共产主义。孙中山指出：“中国同俄国的国情彼此向为不相同，所以制度也不能相同”，“中国将来是三民主义和五权宪法制度”。[12]而且，我们也必须承认，尽管三民主义自身受当时条件所限仍存在一些缺陷与不足，但在许多方面还是富有理性精神的，反映了客观经济规律和社会发展趋势。认识到这些要点，对于我们把握今天中国市场取向的改革以及孙中山在我国民主政治运动中的历史地位是至为重要的。如果说我们今天的改革是中国共产党人对其理论不断修正与反思的过程，那么在这过程中，孙中山的三民主义思想应当给予我们一些启发与思考。
二、民主共和与立宪观
在20世纪初期，关于中国选择什么样的发展道路问题，出现了君主立宪制的改良派和民主共和制的革命派的论战。孙中山则主张推翻满清政府，建立民主共和国。孙中山的民主共和思想是随着三民主义中的民权主义思想的形成而最终确立的，他的这种思想既与西方共和主义的传统存在某种联系，同时又受到中国传统儒家思想的影响，其“共和”观强调“天下为公”和“道德建设”。受其影响，孙中山在共和国的制度设计中又存在一些缺陷与不足，尽管强调权力的分工，但其相互制衡功能远远不足；而且渗透了“先知先觉”的贤人政治思想，尽管他认为这是阶段性的。
在孙中山的影响下，1911年的辛亥革命建立了当时亚洲第一个共和国。它的意义不仅仅在于推翻满清封建专制统治，而且使民主共和的理念真正付诸实施。孙中山指出：“现在民国的天下，是人民公有的天下，国家是人民公有的国家。帝国是皇帝一个人作主的，民国是人民当家作主的。”[13]因此，孙中山始终没有把国家理论转变为阶级国家论，这大概与他奉行“天下为公”的“共和”思想有关。“共和”的内涵在于将共和国的国家视为不同的阶层和利益集团的公共载体，而非专属于个别利益集团或个人；共和国的国家谋求社会的整体利益，而非个别利益集团或政党的特殊利益。“民主共和”的本质就在于承认社会有种种利益差别及其不同阶层或利益集团分野的前提下，对任何单独的阶层或利益集团绝对政治权利的否定。如果就此意义理解，孙中山的民主共和观的意义不仅在于建立中华民国，更在于使长期遭受封建专制统治的中国接受民主共和观念的洗礼，从而对中国民主政治运动及其国家现代化产生深远影响。这对于我们今天的“共和国”在进行民主政治建设和国家现代化过程中仍具有重要的启迪意义。
与“民主共和”相伴随的便是“立宪”政体。共和国的根基在于以宪法为核心的法律体系的保障，此乃宪政。对此，孙中山早就认识到。早在1897年，孙中山与日本人宫崎寅藏等人的交谈中，就提出：“要在革命之后约法三章”。中华民国成立后，孙中山即要求制定了《中华民国临时约法》。尽管《临时约法》由于受到种种因素影响，当初并没有完全体现孙中山的思想，但要求一国要有一部根本大法的思想则是很显然的。孙中山特别强调民主宪政的共和国社会中，宪法的重要性，他指出，“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”[14]并指出，“治国首在纲常”，“今者，正式国会、正式政府成立之期不远，尤不能不细心研究，冀产出一最良之宪法，以为立国之根本。”[15]同时，他还指出，“中华民国必有好宪法，始能使国家前途发展，否则将陷国家于危险之域。”[16]等等。为此，孙中山提出了权能区分理论和五权宪法思想，尽管其存在一定的缺陷与不足（下文将予以阐述），但足以说明孙中山对宪法的高度重视以及宪法在民主共和国中的重要性。尽管民国初期的立宪努力由于种种思索未能成功，但这种立宪思想及其制度设计以防止袁世凯等人的专制倾向的做法则是非常宝贵的。这一点对于我们今天仍不失有借鉴意义。
三、权能区分理论和五权宪法思想
1、权能区分理论
立宪主义者一般均主张一种有限政府论，、反对全能政府观。但孙中山却提出了一个“万能政府”论。之所以如此，一方面孙中山受到中国传统儒家民本主义思想和以德国为代表的19世纪的国家主义思想的影响，希望组建一个由“专门家”管理的“万能政府”；另一方面，孙中山又认识到当时中国国情，即中国一盘散沙，军阀混战，缺乏强有力的中央政府，倍受外国列强压迫，民不聊生等。因此，孙中山认为应当建立一个强有力的中央政府，才能摆脱中国弱后的现状。孙中山指出：“假设在世界上的最大国家之内，建设一个极强有力的政府，那么，这个国家岂不是驾乎各国之上的国家，这个政府岂不是无敌于天下的政府？”[17]
当然，孙中山也认识到，“万能政府”论与当时流行的主流观点“有限政府”论相冲突，也意识到“万能政府”论有可能出现消极现象，即政府无法被人民控制。为此，孙中山在1924年的三民主义演讲中明确提出了“权能区分”理论，他指出，“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。”[18]孙中山把“政治权力”分为“政权”和“治权”，“政权”由人民行使，而“治权”则由政府（专门家或贤人）行使，实行“权”与“能”的分开。孙中山认为，要利用有本领的专门家管理公共事务，就不能限制他们，否则容易出现“政府无能”的问题；人民掌握“政权”主要通过国民大会和地方自治来行使直接民权，包括创制权、复决权、选举权和罢免权，以此来控制政府的“权”。孙中山认为，“权能区分”理论既能够保障政府的“能”，又能够确保人民通过四项直接民权控制政府的“权”。
“权能区分”理论是孙中山民主宪政思想的重要内容。孙中山认识到了中国当时“政府无能”和“一盘散沙”的现状，思考如何改变其现状，强化政府力量，同时又思考人民如何管理和控制国家政权的问题，应当说这种探索精神是极其难能可贵的。但“权贵能区分”理论也存在一些缺陷与不足，主要表现在两个方面：一是限定了人民行使“政权”的条件，即只要政府是“为人民谋幸福的”，人民就不要限制它。但问题是如何判断政府是“为人民谋幸福的”？又由谁判断？对此，该理论并没有作出明确的回答。二是如同孙中山所言，“权能区分“理论就像”刘阿斗和诸葛亮“的先例，即把人民比做阿斗，政府比做诸葛亮，很显然这是儒家思想“贤人政治”的继承与延续，强调了“公仆”道德的重要性。对此，有学者评论到，“权在民众，能在政府，把民众比做刘阿斗，把政府比做诸葛亮，叫人民把一切的权都交给政府，这是中国历史传下的选贤与能的政治思想之新修正。”[19]
2、五权宪法思想
1906年11月15日，孙中山在同俄国人该鲁学尼交谈中，第一次提出了五权宪法思想。他指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。”之所以如此，旨在纠正西方代议民主制的弊端。孙中山认为“三权分立”模式也有缺陷，一切官员由选举和任命产生，在政党控制议会的情况下，难以产生称职的“公仆”，故考选权应独立出来；监督权归属议会，则容易造成议会独裁，以此要挟政府，导致政府效率低下；要么议会太弱小，无法行使监督权，故纠察权应独立出来。后来，他将“考选权”和“纠察权”改为“考试权”和“监察权”。直至1924年孙中山明确提出“权能区分”理论后，五权宪法思想最终得以完备。孙中山的五权宪法思想是在借鉴西方国家“三权分立”的基础上，学习并借鉴了中国历史上的科举考试制度和监察制度，这是孙中山制宪思想的一大特色。
根据“权能区分”理论，国家“政治权力”分为“政权”和“治权”。“治权”由政府行使，在“治权”内又分为五权，即立法权、司法权、行政权、考试权和监察权。同时，这五权是一种分工、相互独立以及相互合作的关系。孙中山指出：“把全国的宪法分作立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的……”。[20]孙中山认为，政府的五个治权是五个做工的门径，但分工之后，还要有合作，才能实现整体的目标。因此，孙中山的五权宪法思想虽然借鉴了西方国家的“三权分立”模式，但又不同于“三权分立”的分权制衡机制。五权宪法思想实际上是“权能区分”理论的延伸，是在“政权”的前提下的“治权”范畴下的五权，虽然强调五权的分工与独立，但缺乏相互制衡的机制，其目的是为了避免“政府无能”，造就“万能政府”。
孙中山的五权宪法思想及其国民大会理论应当说是在借鉴西方国家民主政治文明结果的基础上，结合中国国情的一大创举，这是孙中山民主宪政思想的核心所在。孙中山将直接民权引入民主宪政体制的构想是有一定价值的，并且相应的地方自治理论在处理中央核武器地方关系方面仍对我们今天有一定的借鉴意义。此外，五权的分工与相互独立思想对于民主政治建设仍具有重要的启迪意义。但我们必须认识到，五权宪法思想并非是一个完整科学的理论体系，可操作性不强，它还有一些缺陷与不足，主要体现在如下几个方面：一是权力划分的科学性问题，“政权”与“治权”的划分以及“治权”中五权的划分都有待于实践进一步检验。立法权与国民大会的关系、五权与国民大会的关系、监察权独立出来是否合理等等都有待于进一步探讨。二是权力之间缺乏相互制衡机制。在“全民政治”模式的设计下，导致权力配置不合理，过分强调权力的纵向配置，渗透了贤人政治思想，而权力的横向配置不足，容易使五权的分工与独立受到影响，并容易使处于看似权力顶峰的国民大会形同虚设，人民通过国民大会和地方自治行使直接民权流于形式。三是五权宪法思想及其三民主义思想实践过程中，虽然明确了分权、民主与法治的价值目标，但在手段上却一定程度上存在着集权、独裁与人治的色彩。[21]这很显然是源于孙中山的“以党治国”思想（下文将阐述），并受制于当时中国特定的环境，希望以超常规的手段推行其三民主义及其五权宪法思想。上述缺陷也给我们后人一定程度上带来了消极影响，应当予以反思。
无论“权能区分”理论还是五权宪法思想，虽然存在一些缺陷与不足，但这是包括孙中山在内的当时中国有识之士探索中国民主政治道路过程中的必然反映。这是当时整个中国对新式民主政治制度不熟悉的真实写照。对于孙中山而言，在当时中国的语境下，能够在西方政治文明的基础上，结合中国当时特定的国情，提出上述理论，已经实属难能可贵，不愧为中国民主革命的先行者，这种创新精神永远是我们的一笔宝贵精神财富。
四、“以党治国”思想
民主宪政中还有一项重要内容便是政党制度。近代意义上的政党是代议民主制的产物。孙中山的政党思想经历了极其复杂的演变过程。最初，孙中山竭力反对政党政治，反对将同盟会改组为公开政党，这不仅是因为孙中山认识到西方政党政治中的一些流弊，以及对中国当时国情认识的不足，同时也与他当时竭力主张总统制而反对代议内阁制有关。后来，袁世凯继任中华民国临时大总统，为了钳制袁世凯等军阀政客，孙中山转而赞同政党政治，并以此基础组建了国民党，极力推崇英美的两党制，以政党代议内阁制制衡总统。孙中山指出，“政府之进步，在两党之切磋，一党之专政，于君主之专制，其弊正复相等。”[22]然而，宋教仁被刺、国会解散、张勋复辟以及段祺瑞破坏约法等，尤其二次革命的失败，使孙中山 认识到政党政治在当时中国难以行得通。再加上苏俄革命的成功，使孙中山的政党思想发生了根本性转变，提出了“以党治国”思想。孙中山明确主张“此后欲以党治国，应效法俄人。”[23]
孙中山“以党治国”思想的本意在于考虑当时特定中国国情，避免中国一盘散沙，以保证三民主义思想的实现。孙中山指出，“以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。”[24]为了实现三民主义，孙中山认为就必须要有坚强的组织和纪律。三民主义目标成功后，“以党治国”思想的最终目标还是要把政权交还给人民。这便是孙中山“以党治国”思想的内涵。为此，孙中山提出了“革命程序论”，由“军法→约法→宪法”三个阶段进一步明确为“军政→训政→宪政”的三个阶段。“以党治国”思想是“军政和训政”过程中考虑到民众素质低下等当时中国国情所经历的阶段，其最终目标是实现三民主义，推行宪政。在孙中山眼里，“以党治国”思想的“党”已经不是政党政治中的“党”，而是“先知先觉”的“革命党”。这一点实际上在“权能区分”理论和五权宪法思想中均得以体现。当然，孙中山把国民党比做“先知先觉”的“革命党”，这本身就是贤人政治思想的反映，存在着假设前提的缺陷。因此，孙中山已经认识到中国当时国情，希望分阶段完成民主政治建设，但在实践中容易产生以党代政、党政不分和一党专政的现象。对此，孙中山已经注意到这个问题，也认识到一党专政容易带来党员入党动机不良有违“先知先觉”的“革命党”问题，但他尚未充分实践其三民主义来解决此问题时，他就已经过早离开我们。以至于后来“党化国家”如此强烈，是孙中山始料不及的。孙中山的“以党治国”思想后来对国民党以及中国共产党在治党、治国和治军等方面均产生了很大的影响。[25]
尽管孙中山的“以党治国”思想存在着严重的不良影响，但我们必须从孙中山思想的本意来评价“以党治国”思想及其意义。首先，孙中山结合当时中国特定的国情，提出了革命程序论，“以党治国”思想是其阶段性的产物；其次，“以党治国”思想的本意在于推行三民主义，最终目标实行宪政。我们只有完整把握“以党治国”思想的内涵，才能给予我们正确的启迪，否则教条化地运用这种思想只会让我们陷入危险境地。这应当引起我们足够的警惕！
综观孙中山的民主宪政思想，虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值值得我们学习与借鉴，并足以让我们反思。难能可贵的是，作为长期接受西方文化教育并受西方文化影响最深的近现代政治家，孙中山从最初的崇拜西方文明，到后来结合中国国情、注重中西融合去思考中国的问题。孙中山批评了那种“不研究中国历史风俗民情，奉欧美至上”的错误倾向，并指出“吾人采取外国良法，对于本国优点亦殊不可抛弃。”[26]更为难能可贵的是，孙中山注意到中国民众素质低下，但并没有因此而主张剥夺民众的民主权利。孙中山认为，“这个过渡时期不同于梁启超的开明专制，不能借口民众的智识低下，就拒绝给予他主人的地位。既承认其主人的地位，也考虑到其智识低下的现状……应有良师益友以教之。”[27]孙中山的这种思想火花对于我们今天仍有很强的启迪意义，尤其对于农村地区的政治、经济改革。当然，孙中山在中西融合、把握中国国情方面仍有不足，在某些方面过分受制于中国传统儒家思想的影响，以及当时诸多现实条件的顾虑而迁就所谓的国情（他担心他的长期国外生活的背景容易被人作为攻击他不顾国情的借口），从而导致孙中山的民主宪政思想存在诸多缺陷，这是当时中国刚刚摆脱封建帝国而对民主政治制度不熟悉状况下的必然反映，乃是民主政治探索过程中的情理之中。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”去评价孙中山的民主宪政思想。不管如何，孙中山的民主宪政思想都是一笔宝贵的精神财富，对于我们今天加强民主政治建设、法治建设以及国家现代化过程中都有重要的启迪意义和借鉴价值。然而，令人遗憾的是，由于受诸多因素影响，我们在缅怀孙中山先生时常常并没有真正把握孙中山民主宪政思想的内涵。这应当引起我们足够的重视与反思。
参考文献：
[1][4][20]《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第90、474、509--510页。
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[8] [15][16][26]《孙中山全集》3卷[M]，北京：中华书局1985年版，第412、2、5、332页。
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[10] 曹锦清编：《民权与国族---孙中山文选》[M]，上海：远东出版社1994年版，第168页。
[12] 吴湘清编写：《孙逸仙先生传》[M]，台湾：远东图书公司1984年增编版，第1737页。
[13]《孙中山全集》第6卷[M]，北京：中华书局1986年版，第2页。
[14]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第319页。
[19] 钱穆著：《中国历史精神》[M]，台北：国民出版社，民国四十三年版，第9页。
[22]《孙中山集外集》[M]，上海：人民出版社1990年版，第74页。
[23] [24]《孙中山全集》第8卷[M]，北京：中华书局1986年版，第286、282页。
[25] 王业兴著：《孙中山与中国近代化研究》[M]，人民出版社2005年版，第149--150页。
国务院


国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见

国发〔2003〕12号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
　　按照国务院统一部署,2002年全国有20个省(自治区、直辖市,下同)以省为单位进行了农村税费改革试点,其他省继续在部分县(市)进行试点。地方各级党委、政府高度重视并精心组织试点工作,中央各有关部门注意加强配合和指导，及时处理改革中遇到的矛盾和问题，试点工作进展顺利，取得了明显成效，为全面推进改革积累了经验。实践证明，农村税费改革是现阶段减轻农民负担的治本之策,不仅有力地促进了农民收入恢复性增长,得到了广大农民群众的衷心拥护,而且带动了农村各项改革,推进了农村经济的持续发展和农村社会的全面进步，是农村工作实践“三个代表”重要思想的具体体现。但也要看到,各地区还不同程度地存在基础工作不扎实,政策宣传不深入,执行政策不到位,配套改革力度不平衡等问题,切实做到“三个确保”和巩固改革成果的任务仍相当艰巨。按照党的十六大以及中央经济工作会议和中央农村工作会议精神,国务院决定,2003年在进一步总结经验、完善政策的基础上,全面推进农村税费改革试点工作。现就有关问题提出以下意见:
　　一、全面推进农村税费改革试点工作
　　2003年农村税费改革试点工作的总体要求是:总结经验,完善政策;全面推进,分类指导;巩固改革成果,防止负担反弹。已先行试点的地方,要进一步落实好各项改革政策,加快推进各项配套改革,建立健全确保农村基层组织正常运转和农村义务教育必要经费投入的保障制度，完善改革后农民负担监督管理约束机制，防止农民负担反弹。目前尚未以省为单位实施改革试点的省,今年是否进行全省范围的改革试点,由各省根据本地实际情况自主决定;准备进行试点的省,要按照中央有关文件要求,抓紧做好试点的各项基础工作,认真制定本省试点方案,并于2003年4月15日前报国务院审批。中央财政继续安排一定资金支持地方试点工作,试点地区省级财政和有条件的市、县财政,都要加大对改革试点的支持力度,千方百计安排足够资金支持农村税费改革,实行专款专用,确保顺利推进试点工作。
　　二、切实做到“三个确保”
　　确保改革后农民负担明显减轻、不反弹,确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育经费正常需要,是衡量农村税费改革是否成功的重要标志,也是顺利推进试点工作,巩固改革成果的必然要求。
　　在试点地区,无论是一个省、一个县,还是一个乡、一个村,从总体上计算,改革后的农民负担要比改革前有较大幅度的减轻,做到村村减负,户户受益。对承包土地较多、改革后负担有所增加的农户,要通过减免等办法,把负担减下来。要建立有效的农民负担监督管理约束机制，确保农民负担减轻后保持长期稳定、不反弹。
　　乡镇机构和村级组织要通过精简机构,转变职能,减少财政供养人员,大力压缩开支,确保正常运转。应调整和完善县乡财政体制,乡镇财政首先要保运转,本级财力不足的,上级财政要加大转移支付力度。对财政收入规模较小的乡,可由上一级财政统筹安排其必要的开支。应加强村级组织建设,完善村民自治制度,大力压缩村级开支。在此基础上,村级三项费用不足部分,财政要给予适当补助。不得把经费缺口留在基层。
　　改革后农村义务教育的投入,要确保不低于改革前乡统筹费中的农村教育附加、经国家批准的农村教育集资以及正常财政投入的总体水平,并逐步有所增长,实现“保工资、保运转、保安全”的基本目标。要将农村中小学教师工资发放工作上收到县,设立教师工资专户,按国家规定标准及时足额发放,不准发生新的拖欠;学校收取的杂费要全部用作学校正常的办公经费,不得用于发放工资或福利。农村中小学正常运转所需公用经费的不足部分,由县级财政给予补助；建立健全农村中小学正常的危房改造资金保障渠道，省级财政应根据本地实际情况，从农村税费改革专项转移支付资金中,每年安排一定资金用于学校危房改造，确保师生安全。要加快推进农村义务教育管理体制改革,精简教师队伍,调整教育布局,提高教学质量。
　　三、进一步调整完善有关农业税收政策
　　试点地区应进一步完善和落实二轮土地承包制度,稳定党在农村的基本政策。农业税征收机关在核定农业税计税面积时,对因自然灾害、合法征占减少的耕地,应据实核减。对未经合法审批,因长期建设占地、农村兴办公益事业占地等因素减少的计税土地,应先据实核减,并由占先登记造册,暂不纳入计税面积,另行处理,不得将这部分面积计算的农业税负担平摊到农民头上。新增试点地区核定常年产量,可依据改革前连续5年实际平均产量,并充分考虑当地实际情况,征求农民意见,得到农民认可。村与村之间自然条件有明显差异的,核定的常年产量应有所区别,防止搞“一刀切”。农业税计税价格由各省级人民政府综合考虑本地区粮食市场价、保护价和农民承受能力等因素合理确定，并注意与毗邻地区衔接。计税价格明显偏高的地方，应实事求是地进行调减。除国家政策调整外，一经正式确定的农业税负担要保持长期稳定。
　　各地区应结合实际,逐步缩小农业特产税征收范围,降低税率,为最终取消这一税种创造条件。
　　四、加强和规范农业税及其附加征收工作
　　试点地区要实行农业税征收机关负责征税、聘请协税员协税的农业税收征管制度。乡镇政府和村级组织应积极协助征收机关做好农业税及其附加征管工作,但不得代行执法权。非农业税征收人员不得直接收取税款。农业税征收机关要坚持依法征收,规范农业税收征管程序,建立健全纳税登记、纳税申报、纳税通知制度,逐步实现农业税收征收方式由上门征收向定点常年征收转变。要加强税收宣传工作,引导农民积极依法纳税,履行应尽义务。农业税附加、农业特产税附加由农业税征收机关与正税同步征收,实行乡管村用,由乡镇经营管理部门监督管理,只能用于村级组织正常运转需要,任何单位和个人不得截留、平调。要加强农业税征管机构队伍建设,配备必要的征管人员。必需聘请的协税员,应通过岗前培训,持证上岗。加快农业税收征管计算机信息系统建设,努力提高工作质量和服务水平。
　　五、健全和完善农业税减免制度
　　农业税(包括农业税附加)灾歉减免应坚持“轻灾少减,重灾多减,特重全免”的原则。认真落实农村各项社会减免政策,加大对革命老区、贫困地区、少数民族地区,以及革命烈士家属、在乡革命残废军人的农业税减免力度。改进农业税减免方式。灾歉减免应尽量做到先减免后征收,社会减免必须实行先减免后征收,确保减免政策及时兑现到户。要适应农村税费改革后的新情况,建立稳定的农业税减免资金渠道。中央和省级财政每年应在预算中安排一定资金用于农业税减免,省级以下各级财政应从农业税征收总额中预留一定的减免机动资金,或在预算中安排相当数量的资金用于农业税减免,实行滚动使用。
　　六、妥善处理农民公平负担问题
　　农村税费改革后,由于农业税及其附加按照土地面积和粮食产量计税,客观上会造成一部分种地多的农民负担增加。因此,各地区在试点过程中,要结合本地实际,制定减免税等优惠政策，把因种地多出现农业税收负担高于改革前的负担部分切实减下来,以调动粮食主产区种粮农民的积极性。应注意解决好毗邻地区同等耕种条件土地的农业税负担相差过于悬殊的问题,促进农业税负担公平合理。中央和省两级财政安排的农村税费改革专项转移支付资金,要重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。结合深化粮食流通体制改革和农村税费改革试点工作,借鉴国际通行做法,进行调整政府对农业和农民的补贴方式试点,逐步建立和完善直接补贴农民的办法。
　　七、严格执行村内“一事一议”筹资投劳政策
　　村内“一事一议”筹资投劳制度是农村基层民主政治建设的重要内容,必须长期坚持。各地区要适应新形势,转变观念,统筹安排农村集体公益事业发展,坚持走群众路线,及时制定和完善“一事一议”的议事程序、议事范围和上限标准。村内事业发展要坚持量力而行的原则,充分考虑农民的经济承受能力,有多少钱办多少事;充分尊重农民的民主权利,多数农民同意的事就办,不同意的就不办;决不能把“一事一议”筹资投劳变成农民负担的固定项目。
　　农业综合开发中农民筹资投劳,应纳入村内“一事一议”范畴，实行专项管理。其范围只限于受益村改善农业生产条件的建设项目,并与农民商议,由农民签字认可,实行民主决策、数量控制、以村为单位统一组织，不准搞强迫命令。确需农民投劳进行农业综合开发的项目，农民只出工,不得要求农民以资代劳,不得跨村筹劳;确需跨村使用劳动力的,应采取借工、换工或有偿用工等形式,不能平调使用农村劳动力。要逐步降低农民筹资投劳在农业综合开发中的比例。
　　暂停执行对不承包土地并从事工商业活动的农村居民收取资金用于村内公益事业的政策。已经收取的地方,要做好善后工作。
　　八、切实加强涉农收费管理
　　这是深化农村税费改革、从根本上减轻农民负担的一项重要内容。各地区和有关部门要进一步清理整顿涉农收费项目,加强对农村中小学生就学、计划生育指标审批、农村结婚登记、农民建房、农民外出务工等方面乱收费的专项治理。按照国家规定权限批准保留的行政事业性收费项目,必须在规定环节、范围和标准内收费,不得超范围、超标准收费或搭车收费。农村经营服务性收费,应按照自愿、有偿原则向农民收取,并实行公示制度;不准强制服务、强行收费,或只收费不服务。其中,向农民收取水费、电费等跨区域共同生产费用，要严格执行“受益缴费,计量收费”的原则,因大面积抗旱、排涝难以做到计量收费的，应按直接受益原则据实分摊，不得提前预收。今后,任何地方和部门一律不得出台涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资项目。有关部门要切实加强农村税费改革后对农民负担的监督管理工作。
　　九、积极探索化解乡村债务的措施和办法
　　各地区要通过加快发展农村经济、深化农村改革,积极探索通过债权债务抵冲、依法削减高利贷、加强内部控制、节约开支、盘活集体存量资产等有效办法逐步化解乡村债务。乡镇机构的债务,要靠发展经济,完善财政体制等办法妥善解决;村级组织的债务,要在防止发生新债的基础上,摸清底数,分清责任,结合实际制订办法,逐步化解。
　　各地区要暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠。对改革前农民的税费尾欠,要进行核实、登记、归类;对不符合有关政策规定的,要予以核销,不得再向农民追缴;对符合减免规定的税费尾欠,要给予减免;对农民历年形成的农业税收及符合政策规定的乡统筹和村提留费尾欠,采取先挂账的办法,待农村经济进一步发展、农民承受能力明显增强后再做处理。
　　十、加强督促检查，严肃改革纪律
　　各地区要建立健全督查制度,改进督查方式,采取日常检查与重点督查、定期检查与随机抽查、明查与暗访相结合的方式,加大督促检查力度。对执行政策中出现的偏差,应及时纠正;对农民反映的问题,要认真对待,及时处理。地方各级人民政府都要建立健全税费改革群众信访查处反馈制度,向社会公开政策咨询和群众举报电话,定期通报有关情况,自觉接受社会监督。要建立健全税费改革工作责任追究制度,对违反农村税费改革政策特别是顶风违纪行为,必须依法严肃处理,重大案(事)件要公开曝光。要认真落实涉及农民负担案(事)件责任追究制。今后,凡是发现违反有关规定乱收费,或者歪曲中央改革政策加重农民负担的,不仅要追究县、乡党政主要领导的责任,而且中央财政要相应扣减给该地区的转移支付资金。
　　各地区和有关部门要注意研究农村税费改革试点中出现的新矛盾和新问题,加强专题调查,及时提出切实可行的解决办法。通过不断调整和完善收入分配政策,逐步实行城乡统一的税费制度，进一步解放和发展农村生产力；同时，加大对农村社会事业发展的财政支持力度，促进城乡经济和社会协调发展,加快全面建设小康社会的步伐。
　　以前农村税费改革有关政策规定与本意见不一致的,以本意见为准。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年三月二十七日