中华人民共和国未成年人保护法

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中华人民共和国未成年人保护法

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国未成年人保护法(2012年修正本)


(1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过 1991年9月4日中华人民共和国主席令第50号公布 2006年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议第一次修订通过 2006年12月29日中华人民共和国主席令第60号公布 根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 2012年10月26日中华人民共和国主席令第65号公布 自2013年1月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国未成年人保护法〉的决定》第二次修正)



  目录

  第一章 总则

  第二章 家庭保护

  第三章 学校保护

  第四章 社会保护

  第五章 司法保护

  第六章 法律责任

  第七章 附则

  第一章 总则

  第一条 为了保护未成年人的身心健康,保障未成年人的合法权益,促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人,根据宪法,制定本法。

  第二条 本法所称未成年人是指未满十八周岁的公民。

  第三条 未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利,国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护,保障未成年人的合法权益不受侵犯。

  未成年人享有受教育权,国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。

  未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法平等地享有权利。

  第四条 国家、社会、学校和家庭对未成年人进行理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,进行爱国主义、集体主义和社会主义的教育,提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德,反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想的侵蚀。

  第五条 保护未成年人的工作,应当遵循下列原则:

  (一)尊重未成年人的人格尊严;

  (二)适应未成年人身心发展的规律和特点;

  (三)教育与保护相结合。

  第六条 保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。

  对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。

  国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益,增强自我保护的意识和能力,增强社会责任感。

  第七条 中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。

  国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作;将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划,相关经费纳入本级政府预算。

  国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施,协调有关部门做好未成年人保护工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。

  第八条 共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他有关社会团体,协助各级人民政府做好未成年人保护工作,维护未成年人的合法权益。

  第九条 各级人民政府和有关部门对保护未成年人有显著成绩的组织和个人,给予表彰和奖励。

  第二章 家庭保护

  第十条 父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境,依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。

  禁止对未成年人实施家庭暴力,禁止虐待、遗弃未成年人,禁止溺婴和其他残害婴儿的行为,不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人。

  第十一条 父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯,以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人,引导未成年人进行有益身心健康的活动,预防和制止未成年人吸烟、酗酒、流浪、沉迷网络以及赌博、吸毒、卖淫等行为。

  第十二条 父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识,正确履行监护职责,抚养教育未成年人。

  有关国家机关和社会组织应当为未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导。

  第十三条 父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利,必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育,不得使接受义务教育的未成年人辍学。

  第十四条 父母或者其他监护人应当根据未成年人的年龄和智力发展状况,在作出与未成年人权益有关的决定时告知其本人,并听取他们的意见。

  第十五条 父母或者其他监护人不得允许或者迫使未成年人结婚,不得为未成年人订立婚约。

  第十六条 父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。

  第三章 学校保护

  第十七条 学校应当全面贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量,注重培养未成年学生独立思考能力、创新能力和实践能力,促进未成年学生全面发展。

  第十八条 学校应当尊重未成年学生受教育的权利,关心、爱护学生,对品行有缺点、学习有困难的学生,应当耐心教育、帮助,不得歧视,不得违反法律和国家规定开除未成年学生。

  第十九条 学校应当根据未成年学生身心发展的特点,对他们进行社会生活指导、心理健康辅导和青春期教育。

  第二十条 学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合,保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间,不得加重其学习负担。

  第二十一条 学校、幼儿园、托儿所的教职员工应当尊重未成年人的人格尊严,不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为。

  第二十二条 学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度,加强对未成年人的安全教育,采取措施保障未成年人的人身安全。

  学校、幼儿园、托儿所不得在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他设施、场所中进行教育教学活动。

  学校、幼儿园安排未成年人参加集会、文化娱乐、社会实践等集体活动,应当有利于未成年人的健康成长,防止发生人身安全事故。

  第二十三条 教育行政等部门和学校、幼儿园、托儿所应当根据需要,制定应对各种灾害、传染性疾病、食物中毒、意外伤害等突发事件的预案,配备相应设施并进行必要的演练,增强未成年人的自我保护意识和能力。

  第二十四条 学校对未成年学生在校内或者本校组织的校外活动中发生人身伤害事故的,应当及时救护,妥善处理,并及时向有关主管部门报告。

  第二十五条 对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生,学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教;无力管教或者管教无效的,可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育。

  依法设置专门学校的地方人民政府应当保障专门学校的办学条件,教育行政部门应当加强对专门学校的管理和指导,有关部门应当给予协助和配合。

  专门学校应当对在校就读的未成年学生进行思想教育、文化教育、纪律和法制教育、劳动技术教育和职业教育。

  专门学校的教职员工应当关心、爱护、尊重学生,不得歧视、厌弃。

  第二十六条 幼儿园应当做好保育、教育工作,促进幼儿在体质、智力、品德等方面和谐发展。

  第四章 社会保护

  第二十七条 全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚,关心、爱护未成年人。

  国家鼓励社会团体、企业事业组织以及其他组织和个人,开展多种形式的有利于未成年人健康成长的社会活动。

  第二十八条 各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利,并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。

  第二十九条 各级人民政府应当建立和改善适合未成年人文化生活需要的活动场所和设施,鼓励社会力量兴办适合未成年人的活动场所,并加强管理。

  第三十条 爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所,应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。

  第三十一条 县级以上人民政府及其教育行政部门应当采取措施,鼓励和支持中小学校在节假日期间将文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放。

  社区中的公益性互联网上网服务设施,应当对未成年人免费或者优惠开放,为未成年人提供安全、健康的上网服务。

  第三十二条 国家鼓励新闻、出版、信息产业、广播、电影、电视、文艺等单位和作家、艺术家、科学家以及其他公民,创作或者提供有利于未成年人健康成长的作品。出版、制作和传播专门以未成年人为对象的内容健康的图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等,国家给予扶持。

  国家鼓励科研机构和科技团体对未成年人开展科学知识普及活动。

  第三十三条 国家采取措施,预防未成年人沉迷网络。

  国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品,推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。

  第三十四条 禁止任何组织、个人制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等毒害未成年人的图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等。

  第三十五条 生产、销售用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游乐设施等,应当符合国家标准或者行业标准,不得有害于未成年人的安全和健康;需要标明注意事项的,应当在显著位置标明。

  第三十六条 中小学校园周边不得设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。

  营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所,不得允许未成年人进入,经营者应当在显著位置设置未成年人禁入标志;对难以判明是否已成年的,应当要求其出示身份证件。

  第三十七条 禁止向未成年人出售烟酒,经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志;对难以判明是否已成年的,应当要求其出示身份证件。

  任何人不得在中小学校、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒。

  第三十八条 任何组织或者个人不得招用未满十六周岁的未成年人,国家另有规定的除外。

  任何组织或者个人按照国家有关规定招用已满十六周岁未满十八周岁的未成年人的,应当执行国家在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面的规定,不得安排其从事过重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业。

  第三十九条 任何组织或者个人不得披露未成年人的个人隐私。

  对未成年人的信件、日记、电子邮件,任何组织或者个人不得隐匿、毁弃;除因追查犯罪的需要,由公安机关或者人民检察院依法进行检查,或者对无行为能力的未成年人的信件、日记、电子邮件由其父母或者其他监护人代为开拆、查阅外,任何组织或者个人不得开拆、查阅。

  第四十条 学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时,应当优先救护未成年人。

  第四十一条 禁止拐卖、绑架、虐待未成年人,禁止对未成年人实施性侵害。

  禁止胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动。

  第四十二条 公安机关应当采取有力措施,依法维护校园周边的治安和交通秩序,预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。

  任何组织或者个人不得扰乱教学秩序,不得侵占、破坏学校、幼儿园、托儿所的场地、房屋和设施。

  第四十三条 县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所,对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助,承担临时监护责任;公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所,由救助场所予以救助和妥善照顾,并及时通知其父母或者其他监护人领回。

  对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人,由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。

  未成年人救助机构、儿童福利机构及其工作人员应当依法履行职责,不得虐待、歧视未成年人;不得在办理收留抚养工作中牟取利益。

  第四十四条 卫生部门和学校应当对未成年人进行卫生保健和营养指导,提供必要的卫生保健条件,做好疾病预防工作。

  卫生部门应当做好对儿童的预防接种工作,国家免疫规划项目的预防接种实行免费;积极防治儿童常见病、多发病,加强对传染病防治工作的监督管理,加强对幼儿园、托儿所卫生保健的业务指导和监督检查。

  第四十五条 地方各级人民政府应当积极发展托幼事业,办好托儿所、幼儿园,支持社会组织和个人依法兴办哺乳室、托儿所、幼儿园。

  各级人民政府和有关部门应当采取多种形式,培养和训练幼儿园、托儿所的保教人员,提高其职业道德素质和业务能力。

  第四十六条 国家依法保护未成年人的智力成果和荣誉权不受侵犯。

  第四十七条 未成年人已经完成规定年限的义务教育不再升学的,政府有关部门和社会团体、企业事业组织应当根据实际情况,对他们进行职业教育,为他们创造劳动就业条件。

  第四十八条 居民委员会、村民委员会应当协助有关部门教育和挽救违法犯罪的未成年人,预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。

  第四十九条 未成年人的合法权益受到侵害的,被侵害人及其监护人或者其他组织和个人有权向有关部门投诉,有关部门应当依法及时处理。

  第五章 司法保护

  第五十条 公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门,应当依法履行职责,在司法活动中保护未成年人的合法权益。

  第五十一条 未成年人的合法权益受到侵害,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法及时审理,并适应未成年人生理、心理特点和健康成长的需要,保障未成年人的合法权益。

  在司法活动中对需要法律援助或者司法救助的未成年人,法律援助机构或者人民法院应当给予帮助,依法为其提供法律援助或者司法救助。

  第五十二条 人民法院审理继承案件,应当依法保护未成年人的继承权和受遗赠权。

  人民法院审理离婚案件,涉及未成年子女抚养问题的,应当听取有表达意愿能力的未成年子女的意见,根据保障子女权益的原则和双方具体情况依法处理。

  第五十三条 父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益,经教育不改的,人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请,撤销其监护人的资格,依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。

  第五十四条 对违法犯罪的未成年人,实行教育、感化、挽救的方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则。

  对违法犯罪的未成年人,应当依法从轻、减轻或者免除处罚。

  第五十五条 公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件,应当照顾未成年人身心发展特点,尊重他们的人格尊严,保障他们的合法权益,并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。

  第五十六条 讯问、审判未成年犯罪嫌疑人、被告人,询问未成年证人、被害人,应当依照刑事诉讼法的规定通知其法定代理人或者其他人员到场。

  公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人遭受性侵害的刑事案件,应当保护被害人的名誉。

  第五十七条 对羁押、服刑的未成年人,应当与成年人分别关押。

  羁押、服刑的未成年人没有完成义务教育的,应当对其进行义务教育。

  解除羁押、服刑期满的未成年人的复学、升学、就业不受歧视。

  第五十八条 对未成年人犯罪案件,新闻报道、影视节目、公开出版物、网络等不得披露该未成年人的姓名、住所、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料。

  第五十九条 对未成年人严重不良行为的矫治与犯罪行为的预防,依照预防未成年人犯罪法的规定执行。

  第六章 法律责任

  第六十条 违反本法规定,侵害未成年人的合法权益,其他法律、法规已规定行政处罚的,从其规定;造成人身财产损失或者其他损害的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第六十一条 国家机关及其工作人员不依法履行保护未成年人合法权益的责任,或者侵害未成年人合法权益,或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的,由其所在单位或者上级机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

  第六十二条 父母或者其他监护人不依法履行监护职责,或者侵害未成年人合法权益的,由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予行政处罚。

  第六十三条 学校、幼儿园、托儿所侵害未成年人合法权益的,由教育行政部门或者其他有关部门责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

  学校、幼儿园、托儿所教职员工对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格行为的,由其所在单位或者上级机关责令改正;情节严重的,依法给予处分。

  第六十四条 制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。

  第六十五条 生产、销售用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游乐设施不符合国家标准或者行业标准,或者没有在显著位置标明注意事项的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。

  第六十六条 在中小学校园周边设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所的,由主管部门予以关闭,依法给予行政处罚。

  营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所允许未成年人进入,或者没有在显著位置设置未成年人禁入标志的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。

  第六十七条 向未成年人出售烟酒,或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。

  第六十八条 非法招用未满十六周岁的未成年人,或者招用已满十六周岁的未成年人从事过重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业的,由劳动保障部门责令改正,处以罚款;情节严重的,由工商行政管理部门吊销营业执照。

  第六十九条 侵犯未成年人隐私,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予行政处罚。

  第七十条 未成年人救助机构、儿童福利机构及其工作人员不依法履行对未成年人的救助保护职责,或者虐待、歧视未成年人,或者在办理收留抚养工作中牟取利益的,由主管部门责令改正,依法给予行政处分。

  第七十一条 胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动的,由公安机关依法给予行政处罚。

  第七章 附则

  第七十二条 本法自2007年6月1日起施行。

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中共黑龙江省委黑龙江省人民政府印发《关于在国有企业改制过程中对经营者激励与约束的试行办法》的通知

中共黑龙江省委黑龙江省人民政府


黑发〔2004〕3号


中共黑龙江省委黑龙江省人民政府印发《关于在国有企业改制过程中对经营者激励与约束的试行办法》的通知

各市(地)、县(市)委和人民政府(行署),省委各部委,省直各单位:
  现将《关于在国有企业改制过程中对经营者激励与约束的试行办法》印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

2004年3月19日





关于在国有企业改制过程中
对经营者激励与约束的试行办法


  第一条 为充分调动国有企业经营者组织、推进改制的积极性,规范改制工作行为,确保改革平稳、有序进行和国有资产保值增值,特制定本办法。
  第二条 本办法所称经营者主要指国有企业董事长、党委书记、总经理。
  第三条 改制期间企业经营者的主要责任:
  (一)统一领导班子成员和干部职工思想,使绝大多数人理解、支持和参与改革;
  (二)在出资人主持下,配合中介机构并请职工代表、债权人参与,在限定时间内完成清产核资、清理人员、清理债权债务工作;
  (三)配合出资人主动招商,按照公开、公平、公正的原则,优选战略投资者;
  (四)千方百计搞好生产、经营,防止效益不正常下滑和国有资产流失;
  (五)努力把矛盾化解在基层和萌芽状态,确保企业稳定。
  第四条 对改制前企业经营业绩良好的优秀经营者,在改制中给予以下激励:
  (一)在确保企业做强做大、国有资产不流失、按规定搞好职工安置和不需政府支付改革成本的前提下,主要依靠企业的经营者进行招商改制;
  (二)凡企业规模较小,由现任经营者自筹资金发展起来或做出重大贡献,又有融资能力,能保证进一步良性发展的,在妥善安置职工的前提下,可以由管理层收购或控股;
  (三)凡由于经营者自身努力而形成的任期内净资产增加的部分,经审计确认,可由出资人决定,职代会讨论同意,按1%—10%的比例,作为个人股份奖励给经营者,并按贡献大小分配。
  第五条 对在改制期间认真履行职责、积极推进改革的国企经营者,经国有资产监管机构考核确认,视情况分别给予以下激励:
  (一)对改制后为国有控股的企业,可从原企业经营者中选派优秀者进入新企业董事会、监事会或推荐为新企业经营班子成员,由董事会依法聘任;
  (二)对改制后为国有参股的企业,可从原企业经营者中选派优秀者,作为国有股代表进入改制企业的董事会、监事会或作为经理层人选向新企业推荐;
  (三)对改制后国有资本完全退出的企业,将从原企业经营者中选派优秀者,作为经理层人选,向新企业董事会推荐;
  (四)对改制后未被新企业聘用的原参照厅级干部管理的经营者,视本人表现,按老人老办法、新人新办法的原则给予妥善安排。有的可安排到国有企业或其他单位任职,有的可安排到省直有关部门或市(地)担任非领导职务;
  (五)对负责规模较大、问题较多企业的破产重组工作的优秀经营者,可提前安排到当地任职,继续在原企业履行破产、重组、稳定的职责。
  第六条 对改制期间企业经营者的约束措施:
  (一)企业应自确定改制之日起,对人事、用工和工资调整实行冻结;
  (二)派驻企业的监事会要常驻企业履行职责,发现问题及时提出并监督整改。如因监事会工作失职造成损失或未能及时挽回损失的,要追究其责任;
  (三)审计部门要认真搞好对经营者的离任审计和经济责任审计。对造成国有资产流失、不正常亏损的,按有关法规追究其责任。若发现中介机构弄虚作假,要公开通报,并责成主管部门取消其中介机构资格;
  (四)向改制企业派驻财务总监,对以下重大事项实行与企业经营者联签:单项万元以上的支出;以产成品、存货、债权或现金偿债;以高于市场价采购和低于市场价销售或者赊销产品;应收款打折清收和核销;固定资产处置和出租(联签后按程序报批)。如因财务总监失职而造成国有资产损失的,要解除其聘用合同并追究责任。
  第七条 在改制过程中,企业经营者凡不认真履行职责,不积极推进改革的,将视情况给予以下惩戒:
  (一)对有抵触情绪、工作消极的,要进行批评教育;
  (二)对以错误言行导致干部职工思想混乱、队伍涣散并造成生产经营下滑的,要进行诫勉谈话,限期改正。否则,改制后将不予安排工作;
  (三)对失职导致企业严重亏损、国有资产流失的,视情节予以组织调整、党纪政纪处分,直至撤职并追究法律责任;
  (四)对煽动职工闹事、破坏企业和社会稳定的,按党纪、政纪和法律进行惩处。
  第八条 附则
  (一)本办法由省委组织部、省国有资产监督管理委员会负责解释。
  (二)省属国有企业按此执行;市(地)属国有企业参照执行。
  (三)本办法自发布之日起施行。



香港的政府
——赴港考察记之三

在香港的两个星期,香港中文大学教授陈峰博士为我们介绍了“香港的政治制度与架构”,我们考察团拜访了香港的消防局、沙田区议会、食物环境卫生署、劳工处、民政事务署、社会福利署、拓展署、油麻地警署等政府部门。通过对这么多政府机构的拜访,让我基本领会了香港政府部门的运作情况。总体感觉,香港政府是一个高效的、负责的政府,不该政府管的事,政府机构根本不去插手;属于政府要管的事,就管得比较到位。我有一个直观的感觉,内地政府运作中我们自己感到有问题的地方,在香港就基本不存在。通过两个星期的观感以及自己一些思考,我想详细地分析了一下香港政府运作情况。本文将按照以下思路进行分析,首先将介绍香港政府的静态架构;其次对政府的运作情况进行分析,分为政府对内、对外两个方面,政府对外的运作侧重于政府执法情况;再次将分析政府对职能下级部门的考核与评价;最后分析对政府及其公务员的监督。在分析时,将以内地政府——主要是上海的政府——为参照系予以比对。
一、香港政府的架构
香港真正属于我们常说的那种“小政府、大社会”的管理制度,并且由于香港殖民地的历史特点,香港倒是真正符合西方政治学家学说中“先有社会,后有政府”理想的社会发育模式 。殖民地初期,香港没有系统的政府机构,殖民统治者认为需要管理的地方,如税务、海关等少数领域,就派驻公职人员进行管理。港英政府管理的思路主要是保证贸易、工商业的正常运营,即保证他们的殖民利益就可以了,对民间的事务、社会性事务是不愿意去管理的,让其“自生自灭”。港英统治者可能认为这些事务不能给他们带来直接的利益,是一种负担或累赘。 后来随着九龙、新界地区纳入港英统治者的管辖范围,以及市民要求政府管理社会事务的呼声越来越多,香港才逐渐形成了较为系统的政府机构。
九七回归后,除了英国总督变成“特别行政区行政长官”外,政府的架构及管理思路基本没有变。政府管的事比较少,仍然属于那种“小政府”,对基层社会没有什么控制,也不想去控制。实际上,香港是一级政府架构,只有特区政府(类似于上海市政府)这一级。整个香港虽然也划分为18个区,每个区设立了区议会、民政事务署及区管理委员会,但“区”并不构成一级政府,没有类似我们的区政府的机构设置,区议会只是民意表达机构并且做出的决定没有法律效力,管理委员会也只是一个松散的协调性机构。所以,在内地特别令人头疼或者永远也协调不好的“条”与“块”的关系问题,在香港就不存在,因为香港只有“条”,没有“块”。作为职能部门的处/署/局/科,也没有我们内地职能部门所头疼的双重领导问题,他们都属于上级“条”的一个派驻部门,不存在“块”的管理。由于这样的政府层次设置,特区政府的每个职能部门都统管全市该方面的工作,并且一管到底,市级部门直接为市民办事。这一点,既可以节省人员,又不必机构重叠架设,避免了内陆政府中存在的机构臃肿、人浮于事、文山会海的弊端。
但是特区政府职能部门并不是平行的关系,而是有层次的划分。香港特首以下划分政务、财务、律政3个司,政务司司长是可以临时代理行政长官职务的三名司长中最高级的一位。与此平行的,还有11个决策局,局虽然与司是平行的,但在社会地位上及威望上比司长稍逊。局以下则有67个部门和机构执行(处、署、局执行)。特区政府架构见下图:













香港机构这样架构的好处就是减少官员的设置,主要是不用设很多副职。比如,我们拜访的香港劳工处,负责整个香港的劳工事务,是香港政府这方面事务的最高机构,但离“特首”还隔两级,它上面隶属于经济发展及劳工局,而该局又隶属于财政司。这样直接向特首负责就是3位司长加12个局长,不像上海市级职能部门(局长)都直接向市长负责的,由于市长一人控制管不了那么多局长,所以就设立七八个副市长还分管。上行下效,下级政府副职以及各职能部门副职也一大堆。每一级政府都这样,人事不庞大才怪呢。而特区政府仅一个特首就能把香港管理得非常好,根本没有副特首,职能部门基本上也没有副职,即使有也就一两个,而且与内地最大的不同是,香港的职能部门的副职不是分管,而是直接负责某个部门的工作。还是来举特区政府劳工处的例子:经济发展及劳工局仅一个局长,没有副局长,设立两个常任秘书长分管经济发展和劳工处,其中一个常任秘书长兼任劳工处处长,下设两个部,即职业安全及健康部和劳工事务行政部,分别由两个副处长负责,每个部再分为几个科,分别由一个助理处长 负责,没有再重复设置部长、科长等职位。这种机构设置,让我们充分看到人员的节、责任的明确、效率的提高。香港整个劳工处系统(包括下设的很多中心)仅1787个公务员,比上海一个系统少很多人,从中也可以看到它的效率和节减。
在与地方关系上,这些职能部门与区级机关 没有什么直接管辖关系。一是职能部门在地区的派驻机构与18个区并不是一一对应的,如劳工处在全港也设了11个就业中心,就不是与18个区一一对应的,而是根据需要设立的。 二是下级派驻机构与区级机关不存在隶属关系,也不对区级机关首长(如区议会主席或区管理委员会主席)负责。但是派驻机构在重大事项上会经常主动去地听取区议会的意见,区议会提出的要求,他们基本上也会采纳。谈到这里,有人会提出这样的政府架构会不会存在“部门专横”的问题,这也是我们考察团起初疑虑的问题。下面,我就要对此问题专门给予解答。
二、香港政府的内部协调
我们拜访了这么多政府机构,一个总体的观感就是香港的政府机关之间的协调性比较强,合作精神比较好。我们感到,香港政府职能部门之间职责明确,管理工作非常到位。举两个例子来说明:一个是,我们在拜访油麻地警署时,有人提问到“你们认为社会治安是不是就是警察的责任?”他们很干脆地回答“是”。这说明他们的责任意识非常强,没有任何推诿责任的意思,尽管他们破案率也只30%。我感到,只有这种强烈的责任意识才能做好工作。在香港的两个星期,确实感到香港的治安状况良好,我们考察团36个人中没有一人失窃、被扒或被抢等事件发生,而不像我们出发前一再被灌输的香港社会治安是如何如何地恐怖。正是因为这种职能部门职责的充分发挥,才使很多事情自然应有人做、有人管了,使很多事情不需要去协调。而我们内地则混淆职责,警察管理不好社会治安,就设个“社会治安综合治理委员会”来加强协调,协调没有协调出多大效果,公安局倒可以把很多属于自己职责转移给一个空架子的综治委,进而再转移民众,提出的口号就成了“打防结合,以防为主”,好像是你的钱包被偷,不是因为警察的没看住小偷,而是因为你没有把钱包看好,你为小偷提供了下手的机会,所以主要责任在你自己。
再一个例子:香港18个每个区成立了一个管理委员会,由各职能部门派驻该区的机构负责人组成,而由该区民政事务署长担任主席,主席的主要职责之一协调各职能部门落实本区的事务。沙田区民政事务署署长在回答我们的提问时,虽然也承认香港存在部门主义,但是同时也说明他自己协调各职能部门的事务并不多,因为大家基本上都能各负其责。
香港政府部门之间之所以形成良好的协调性,据我们的考察分析,至少有以下几个方面的原因:一是香港的法制和规则非常健全,政府各职能部门的职责在法律上规定得非常明确,在法律上不存在职能部门不能覆盖的空白地带或重叠区域,这样做的一个好处是避免了职责不清导致的相互推诿,使需要协调的事情减少,即使需要协调也非常方便,因为很容易弄清某件事该谁负责。二是香港公务员制度沿袭的是西方国家的现代文官制度,这种制度的安排使政府部门具有较好的负责精神,公务员较高的准入门槛以及良好的职业教育,使公务员个人的素质较高、合作意识较强、对法制及规则的理解比较深入。在他们公务员的思想里,好像没有内地“我不归你管,就不听你的”这种想法,只要有法可依或者有道理就自觉去执行,而不管提出要求的是不是领导。三是民意机构比较强大,政府职能部门必须接受民意,并且有制度性的支撑。前面已经介绍,每个区都有区议会,代表和反映民意,接着前面提到的问题,如果区议会提出的合理意见不被政府职能部门(包括其派出机构)采纳,区议会又管不住他们怎么办呢?沙田区议会主席的回答,区议会可以组织市民进行游行示威,以表示对某一职能部门的抗议。他们没有人包括被抗议的政府职能部门认为,这种方式不妥,因为示威游行是法律赋予公民的一项基本权利,不存在说“不给面子”的问题。这在我们内地是不可想象的事情,我们基层政府及自治组织对某个职能部门不满,不要说采取我们看来有些激进的这种游行的行为,即使是行政复议、行政诉讼等法律手段这种非常正当途径来解决,而是往往是通过找职能部门领导半私半公式地“打招呼”等非正式渠道来解决。总之,香港的政府内之间(包括条与条、条与块)的关系处理得非常好,一切都在法治的框架下运作,配合得比较理想。
三、香港政府的对外执法
香港政府的外部行为,一方面是对市民提供服务,另一方面是执法行为。当然服务也是依法进行了,但不具有刚性,从公民方面是一种权利。而执法行为则是刚性的,从公民方面则是一种义务。这里,我主要介绍香港政府的执法行为,而对市民的服务则放到“香港的福利制度”专题中去论述。
香港政府是一个法治的政府。法治是香港社会的一个基础,整个社会都在法律框架内形成一个良性运转。香港的法治首先表现为政府及公务员的守法。政府的守法包括两个方面,一个方面是执法的严格与公平。香港是一个普通法的法域,判例法是基本法律体系,但政府的法例还是比较健全的,但存在很多不周延性,与大陆一样。但是,香港公务员并不因此钻法律的空子,或者以法律的不完善为借口拒绝执法。香港政府的执法有几个特点:
一是法律给行政人员的自由裁员权很有限或者完全是刚性的。如法例规定“乱弄垃圾罚款1500港元”就根本没有弹性。
二是行政处罚措施较少或者没有强制执法权,所有的权力都集中到法院。例如消防局工作人员对于违反消防法例的居民的处理程序是这样的:首先提出口头警告,口头警告不听再给予书面警告,如果再不听将发出律师函,再不听将提出“检控”,提交律政司的官员(由派驻地区的区域裁判所)审查后,认为需要就向法院提出起诉,由法院最后判决。再如,环境署行政人员对乱丢垃圾的当事人则是直接开出罚单,如果当事人拒不“交款”,环境署再提出“检控”。“检控”制度是香港执法的一个特色,确保行政执法的公正。我们内陆政府官员可能会担心效率的问题,其实在香港不存在这个问题,因为据消防局、环境署的官员介绍,一旦发出要“检控”的警告,市民一般就立即整改或交款了。香港更不存在不执行法院判决的问题。不执行法院判决将会被投入监狱。
三是法律都能得到有效的执行。一个原因在于公职人员的认真执法。再一个原因是法律对私人利益与执法权之间作了一个恰当的界定,比如你私人住宅内有蚊蝇,执法人员有怀疑即可进去检查,法律给执法人员予以授权。还有一个原因是法律的严肃性和惩罚性,如上述罚款问题,执法人员不会因为一个市民比较贫穷交不起1500元罚款而减免,如果抗拒法律将会最后被法庭判罪入狱。抗拒法律的后果非常严重。法院在做出判决时不会考虑法律以外的东西,比如犯罪率将因此大幅上升,或者监狱因此放不下这么多犯人等问题。四是执法人员的素质非常高,他们对法律精神、法律目的的理解比较透彻到位。当然,廉洁更不成问题,以权谋私的情形或者贪赃枉法的情形就更不存在。比如,劳工处官员在给我们介绍他们的具体工作前,首先介绍了“抱负”和“使命”。我们理解这相当于我们的立法精神和部门宗旨,这一点就体现了他们的意识。另外,香港公务员的薪水特别高,实行的是高薪养廉制度,吸引了社会上最优秀的人员进入到政府工作,一般的大学毕业能进入公务员是比较难的,并且他们的职业教育非常到位,而不是像我们内地以泛化的政治教育替代职业教育。这方面,我将在“香港的公务员制度”中详加介绍。
四是政府的政策是一贯的,不存在特权或“特区”。在香港,法律对每一个人是平等的,对不同的人是同样的执法,每一个市民都享受同样的国民待遇。比如,香港市民一个身份证就可以在全港通行、居住,不像内地你是上海人到北京要另外办暂住证,不办的话虽然现在进步了不会像孙志刚一样被打死,但仍有很多不便。再如,对某些特殊群体,如残疾人、刑释解教人员等也没有什么就业优惠政策;尽管香港的就业压力很大,但对于安排失业人员的企业没有税收优惠。政府严格执行法律,对所有的人群一视同仁,不存在经常“变通”法律的情形。这样,保持了法律和政策的一贯,保持了整个社会的公平。而我们大陆每个地方或每个部门都在“变通”法律和政策,在官员手里,法律和政策是一只软糖,愿意捏成什么样就捏成什么样,严重破坏了法律的准确性和可预期性。我们在对部分特殊人群采取优惠政策时,美其名曰“特事特办”,好像这部分人获得了公平,殊不知这种不遵守法制的情况,不仅破坏了法律的严肃性,而且对不能享受优惠的人群来讲是更大面积的不公正。当然,我们的法律制定本身有问题,特别是所有的税法都是高税负,这些制定税法的人真无知还是假不知税负的高低与经济增长是成反比的。地方政府为了发展经济,就各种招商引资的方式给企业返还税收,等于是降低了税负。这种情况造成的危害特别大,一方面各地税收优惠政策的比拼,导致企业的不正常流动和不安全感以及对政府官员的贿赂;另一方面也是最严重的是导致法律没有“品牌”,政府没有“信用”,就如同一个品牌一样,本来不值那么高的价钱却定价那么高,出售的时候卖不出去就拼命打折,让人觉得你的牌子是一个“滥牌子”。这样也给权力寻租提供了很大的机会,并且给所谓的“偷税漏税”提供了制度性温床,危害极大。
四、香港政府对部门工作的评价
这个问题是与对公务员的考核结合在一起的,可能在“香港的公务员制度”谈的考核问题会比较合适,但此处侧重于对整个职能部门工作的评价,侧重于考评的指导思路,更宏观一些,与公务员考核会有些不同。我这里谈“评价”,但并不是以专业的眼光考察,而是凭访问时的一些零星提问及一些观感。与其说是政府对职能部门工作的评价,倒不如说是社会大众对职能部门工作的评价,这些职能部门的工作压力并不都是来自上级领导,反而绝大多数来自于社会大众,并且首长的评价在部分上也来自于社会大众。这与内地政府部门工作评价完全来自同级政府领导和上级主管部门不同。我想,从以下几个方面来论述香港评价标准与内地的不同思路。
一是除了政治官员(问责制官员),特首并不能免去某个局或处的长官,并且在专业领域,特首或者非本领域上司并不能指挥他们。道理很简单,虽然你是上级领导,但在该领域你并不是专长。他们的制度就不允许外行领导内行。比如说发生火灾,除了消防处的指挥救火官员,其他领导(如司长或特首)亲临现场,用他们消防局人员的话说要“移动首长”,他们这样做一方面有保护领导人身安全的意图,但更主要的是怕领导瞎指挥,因为你在这方面是外行,很可能会处置不当。这种任职上的保障,使他们能专心担任本领域的工作,按规律的处理本部门的工作。内地的评价则是完全不同的,领导的评价是悬在每个人头上的剑,领导的感观或者是喜好决定你的命运。特别是近几年特别要求“行政首长负责制”,一旦某个地区发生重大火灾或其他重在事故,特别要求行政首长在第一时间赶到现场。其实行政首长在现场除了说明“领导重视”并不能起到什么实质作用 ,但是在现场就能免责,不在现场就可能会受到上级的处分(严重时可能会撤职)。在香港就没听说过这么可笑的事。
二是政府对职能部门或下级部门的评价不用数字或指标来考核,“负面”的结果并不影响对工作的评价。比如,我们问香港劳工处官员,“政府以失业率或就业率考核你们的工作吗?”他们的回答是否定的。而内地则是重要的考核指标,就业指标压得劳动行政部门喘不过气,而且几乎每个部门都有考核指标,不管这个指标该不该由这个部门来承担。再比如,食品署官员在介绍小贩情况时,介绍无证小贩现在仍然有3400多个,我问他们这种统计对他们的工作会不会带来负面评价,他们的回答也是否定的。但在内地这样的统计决不会有,或者不会报给“外人”或者领导看,他们只会统计取缔了多少无证小贩。用“指标”考核工作有很多不合理之处,比如说一个地区打击犯罪数是多了说明治安好,还是少了说明治安情况好呢?这是很难用一个数字来评价的。“指标”考核一方面说明我们评价的简单化、对下级的不信任,另一方面在指标的重压下,逼迫下级报假数字、只报成绩方面的数字,因为报负面数字则认为你工作没做好,从而导致“报喜不报忧”,这两方面的危害非常非常的大。究其实质,香港的政府对职能部门或下级部门的评价是看过程,我们则是只顾结果。
三是政府工作不追求绝对化、全覆盖。香港政府职能部做工作的方式是能做多少就做多少,并不强求,也不强制下级、强制市民。他们的数据只是大致的情况,不要求绝对准确,在统计上比较宽松。他们的机构并不要求每个地区都有,实现全覆盖。这与他们充分尊重人权、不干涉市民社会的传统有关。比如劳工处的“展翅计划”是给未就业的青少年提供的一种培训,但是他们并未一层一层地推行到每个社区 ,而是只是作一下宣传,青少年主动来报名,他们则进行培训,能做到什么程度就做到什么程度,并不追求全覆盖,也未提出“让每一个未就业的青少年都受到培训”等类似的口号。其他方面的工作也都是如此。因为在香港根本没覆盖到每一个社区的网络,政府机构与市民保持一定的距离。比如劳工处仅在全市设11个就业中心,是不可能深入到每一个角落的。并且他们的很多项工作面对居民,但并不强迫或所谓的“动员”居民去参加他们组织的计划或活动。而内地政府一方面强调实事求是,强调科学;另一方面却要求绝对化,不尊重客观规律。上级政府常常给下级政府(包括职能部门)定出客观上实现不了的指标或要求,监督却是无效率的,就导致下级政府及职能部门,而上级并不能发现或者根本不去发现或者发现了也假装不知道,导致政府管理信息的失实,严重的危害甚至是灾难性的。
五、对政府的监督
西方法谚:“绝对的权力导致绝对腐败。” 一个不受到监督的政府及其公职人员,是不可能避免腐败甚至腐朽的。香港的政府廉洁是有名的,我们在考察中也切实感到了这一点。香港政府的廉洁除了它的良好的“高薪养廉”制度以及公务员文化素质、职业操守比较良好外,主要是社会对政府的监督非常广泛而自由。否则,再高的“薪”也养不出“廉”,这也是内地很多人反对公务员加薪的主要理由。香港对政府职能部门及公职人员的监督,一方面是政府内部的监督,包括领导及上级部门的监督、公务员管理部门监督以及著名的廉政公署的监督,另一方面则是来自政府外部的监督,包括议会的监督、司法的监督、媒体的监督、社会大众的监督。由于内部监督的有效性依赖于外部监督的有效性 ,所以本文侧重于论述香港政府受到的外部监督。
一是议会的监督。香港立法会特区的立法机关,在地区有18个区议会。立法会对政府的监督体现在几点:(1)制定、修改法律。由于香港是法治社会,对于立法会制定的法律,政府职能都能认真执行。这是议会通过立法来规制政府及其职能机构。而内地人大通过的法律法规并不能得到政府职能部门的良好执行。(2)控制公共开支。在香港,政府掌握钱袋,但支出决定权在立法会手里。没有立法会的同意,政府不能妄花一分钱。内地人大对政府预算并不严审核,最关键的是政府并不严格执行预算,并且预算外支出经常发生,并不需再经人大审批。(3)质询政府工作。立法会对其讨论某一事项,有权要求任何一个政府官员(包括行政长官)到立法接受调查和聆讯,而这种调查非常严厉,会问得你政府官员晕头转向,没有“留情面”这一说。而内地人大虽然法律上有质询权但实际基本上不行使。(4)弹劾行政长官。如果行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,立法会可以依照法定程序提出弹劾案。
二是司法的监督。香港法律崇尚司法独立,司法人员不受行政或立法机关牵制。政府如有越权或滥用权力,任何人都可以向法院申诉。补救措施方面,控告政府的讼案与控告一般市民的讼案并无分别。由于司法独立,司法机构只对法律负责,而不是向政府负责,以维护法治及保障个人权利与自由。香港的司法审查权是非常广泛,公民/公司/团体对政府所有事务不满均可提出起诉。他们都是以民事案件的形式提出起诉的,没有我们行政诉讼这种单列的概念。对政府行为的起诉,好像没有任何限制,不像我们内地限制在外部行政行为的具体行政行为。对政府准备要做的事项,发生不同意见并且不能协调,也可以提请法院裁决,并且不管起诉人对政府该行为有没有直接利益。在香港,我们听到这样的案件:民间组织对政府拓展署准备开展填海造陆工程不同意,就向法院提出起诉。在内地,这样的案件根本得不到法院的立案。
三是媒体的监督。香港适用其他普通法适用地区的高级法院的判决,三百多年前法官判词已建立言论自由、集会自由等一些详细的法律原则。《基本法》亦确认了言论、新闻和出版的自由。因此,香港的媒体是自由而开放,对政府任何行为都可以提出批评并且获得法律的豁免。媒体对政府官员监督更是无孔不入,不要说政府官员的不腐败行为,即使是任何一点影响职业行象的不注意的行为,也会被媒体批露,进而会受到惩罚。著名“财政司长梁锦松案”就是媒体穷追猛打的结果,他提前买车避税并没有违犯法律和纪律,只是造成某种不诚信的怀疑,最后被迫辞职,断送了自己的政治生涯,据香港市民说,他本来是下一届“特首”最有力的竞争者。
四是市民的监督。香港市民对政府的监督更是广泛而细微的。但是这种监督的有效是建立在政府内部监督有效以及上面分析的立法、司法、媒体三种监督制度支撑之上的。除了各个政府机构设置的投诉部门会接受市民的投诉外,香港设立了廉政公署和申诉专员公署两个特别的机构,直接向特首负责,除特首之外的所有的政府部门及官员,他们都可以调查。廉政公署负责公务员廉洁与否的调查,大家了解的已很多,这里不再介绍。我这里特别介绍一下申诉专员公署,它是一个独立机构,申诉专员由行政长官委任。它的职责更侧重于对政府机关本身的监督,包括令市民对公营机构行政失当的不满得以补救、监察政府、防止滥用职权、纠正个别错误事件等。它接受市民直接申诉,并主动展开直接调查,职权范围涵盖几乎所有政府部门及14个主要法定机构。它与我们内地政府信访部门最大的不同是,它接到投诉后直接开展调查,而我们的信访部门只接待不调查,而是做“二传手”,单子直接向下传,很多投诉单最后传到被投诉机构或被投诉公职人员手中,得不到解决再上访、再下传、再上访,信访走进了死循环,社会问题越积越多。

李克垣
2004年5月25日初稿于香港
5月28日二稿于香港
6月30日三稿于上海