关于假肢等残疾辅助器具的赔偿问题之探析

王政


　　目前，各地司法和政府部门对解决当前在处理交通、工伤、伤害、意外等人身损害赔偿事故、案件过程中，在处理相关假肢及辅助器具上赔偿存在诸多认识不一致之处，在计算假肢、辅助器具的价格、质量方面有较大差异，造成相应假肢或辅助器具处理结果差距较大，受伤致残人员及相关当事人的合法权益不能完全保护的问题。这样的做法，实际上很不利于贯彻落实《中华人民共和国残疾人保障法》，帮助残疾人恢复或补偿其功能，增强残疾人参与社会活动的能力。从另一角度讲，也往往会造成案件处理不公，减轻或加重侵权行为人的赔偿责任，不利于实现社会的和谐与稳定。本主要文针对目前司法实践中认定假肢等残疾辅助器具的赔偿数额或标准不一现象作一下探讨，希望引起法律同仁们的重视，并促使该项赔偿处理问题的更高权威性法律文件出台，以便统一人们的认识，减少不必要的纷争。

一、 关于支持残疾辅助器具赔偿的主要规范性法律文件

　　（一）第一类，《中华人民共和国残疾人保障法》等国家基本法律。如该法第15条规定：　国家保障残疾人享有康复服务的权利。 各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力。该法第16条规定：各级人民政府鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构。 该法第20条规定：政府有关部门应当组织和扶持残疾人康复器械、辅助器具的研制、生产、供应、维修服务。…… 国家上述法律规定五一不显示了国家和政府对残疾人康复权益的高度重视，而支持残疾人安装假肢等辅助器具正是帮助残疾人实现其康复权利的一部分。

　　（二）第二类，最高人民法院出台的司法解释。如《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等法律适用性文件。如该司法解释第1条规定：因生命、健康、身体遭受侵害，赔偿权利人起诉请求赔偿义务人赔偿财产损失和精神损害的，人民法院应予受理。该司法解释第26条规定：残疾辅助器具费按照普通适用器具的合理费用标准计算。伤情有特殊需要的，可以参照辅助器具配制机构的意见确定相应的合理费用标准。辅助器具的更换周期和赔偿期限参照配制机构的意见确定。
依据上述司法解释，对受害人提起的安装假肢等残疾辅助器具的诉讼请求，人民法院应当支持；对相关的费用计算标准只是笼统地规定为“普通适用器具的合理费用标准”，并且辅助器具的更换周期、赔偿年限及合理费用标准和特殊要求应参照配制机构的意见执行。

　　（三）第三类，各地省级法院、公安机关、民政部门联合制定的法律适用性文件。如四川省高级人民法院、省公安厅、省民政局联合制定并以川高法（2001）第320号文件出台的《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》。
此类规定，虽然较好的解决了交通、工伤、伤害、意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢等辅助器具的程序和标准的统一性问题，但因为是省级文件，文件的级别和效力都较低，仅仅在一省范围内适用，适用范围也较小，不能反映残疾人安装假肢等辅助器械的程序、费用及标准全貌。

　　（四）第四类，各地省级（包括自治区和直辖市）社会劳动和保障部门针对工伤事故所制定的残疾辅助器具的配置办法和费用标准等行政规范性文件。如《山东省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》、《河南省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》等，在这些文件的附件中，同时都包括有残疾辅助器具配置项目和费用限额标准。
　　该类文行政文件中都明确规定，文件是按照国务院《工伤保险条例》和省级工伤保险办法等制定的，仅适用于工伤事故或职业病，对于交通、其他伤害等非工伤事故的处理不可能涉及。显然，其适用范围也是非常有限的。

　　（五）第五类，地、市级政府部门出台的有关残疾辅助器具的配置办法和费用标准等行政规范性文件。如山东省《莱芜市工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》等，在这些文件的附件中，同时包括有残疾辅助器具配置项目和费用限额标准。
　　很明显，此类由地市级政府机关所出台文件的法律效力级别更低，适用范围更小，但是对在其行政管辖区域内、符合安装假肢等残疾辅助器具的人来说却意义非凡。

　　以上是笔者调查所了解到的目前国内几类关于残疾人在工伤事故或侵权案件中安装残疾辅助器具的主要规范性法律文件。笔者认为，这些规范性的文件大致能反映出我国目前对安装残疾辅助器具进行管理的基本法律框架。

二、 关于安装残疾辅助器具所存在的主要问题分析

　　从法律学角度上讲，司法实践中解决残疾辅助器具的配置存在问题是必然的，也是不可避免的或毋庸置疑的。这是因为：（一）普遍性的规范即便其本身是非常严谨的，也具有其适用范围上的局限性。法律关于安装残疾辅助器具的规定总是规范性的，它是针对某一特定群体或特定行为或事件而制定的，不可能是针对某一个人而制定的。（二）每个案件都具有其特殊性，执法人员如想对特殊性的案件做特殊处理总会为其找到依据。对于每一个需要残疾辅助器具的残疾人而言，其致残的原因总是非常具体的，不同的个体存在性别、年龄、职业、生活区域、生活现状、法律意识及其社会关系的差异是必然的。（三）解决问题的部门和执法人员之间存在差异，而且处理个案中难免会存在不同程度的偏私性。徒法不能自行，任何法律和法规都是由处在不同行政区划、执法理念和执法水平不一、对法律法规理解不一的执法部门或执法人员来具体进行落实的。
　　正是因为以上几点，我们就必须认可司法或行政机关处理案件在法律适用上存在差异性是必然的，我们分析问题就必须在“承认对案件差异处理”的前提下来进行。下面我们就通过一具体案例来引出残疾辅助器具的配置过程中所存在的一些需要探讨的问题。
　　张某，山东省莱芜市某钢铁厂工人，现年45岁。2007年5月30日，张某因工乘车外出，其所乘河南某汽运公司车辆行至河南省境内时与一四川籍外出拉货的大货车发生相撞事故。事故除了给双方车辆造成不同损坏外，还给乘客张某造成左腿严重粉碎性骨折的伤害。经河南交管部门进行事故鉴定，大货车需承担70%的主要责任，张某所乘汽运公司车辆承应担30%的次要责任。因当时张某伤势比较严重，后被送往北京某医院进行治疗，结果该医院最终为张某做了大腿膝离断截肢手术。出院后，张某自认为，其应当安装进口膝离断大腿假肢。山东省某假肢配置单位也建议其安装质量好一些的假肢，且该假肢配置单位还为其出具了安装假肢诊断书。在该诊断书中，配置单位认为：张某需要安装国产普通型左腿大腿膝离断假肢，每次各项费用为28000元，每三年更换一次，共需要更换8次，假肢安装总计费用为224000元。
　　就事故损害赔偿事宜，张某面临按保险、工伤、运输合同或交通事故侵权等途径处理的多重选择。而且就赔偿问题，尤其在安装假肢费用上，张某无法与各方达成一致。最终，张某选择了先按交通事故侵权进行诉讼处理的途径，在侵权行为地（河南省某县极法院）对造成交通事故的侵权责任人提起诉讼。结果诉讼过程中，各方所争议的焦点基本集中到安装假肢的程序、费用和标准等问题上。

　　这的确是一起发生在跨省区、涉及多个诉讼主体、多重法律关系的经典赔偿案例。考虑到我们所要探讨的问题，现只能就该案中所涉及到的安装残疾辅助器具问题进行分析。透过该案例，在残疾辅助器具配置问题上，我们至少可以发现如下问题：

　　（一）安装假肢是否需要权威机构认定的问题。从生理医学角度讲，并不是所有的致残人员都适合安装假肢；对某些致害的残疾人，是否适合安装假肢应当在伤口愈合后一段时间后经过假肢安装的实际康复训练后才能够确定；对于某些残疾人员，有时安装假肢并不比轮椅更能为其带来生活或工作上的便利。既然是这样，对于在侵权案件中肢残人员是否适合安装假肢的问题，肯定不能由肢残人员自己说了算，而应当有个权威机构作出认定。那么，这个权威机构又是什么部门呢？是公安和法院等司法部门？是各地民政部门、社会劳动和保障部门（如劳动鉴定委员会）？是安装假肢的配置单位（假肢的生产和安装厂家）？还是由受害人自己或侵权责任人委托的部门进行认定，如果是由公安和法院等司法部门进行认定的话，目前尚缺乏直接法律依据，而且我们也无法保障这些部门的执法人员一定具有这方面的专业知识。如果是由民政部门成立的机构进行认定的话，目前许多省的民政部门还不具有这样的职能，法律也没有赋予它们这样一项资格或权利。如果是按各省市公布的《工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》规定由社会劳动和保障部门的成立的机构（如劳动能力鉴定委员会等）进行认定，对本案而言，到底应由何地、哪一级别的机构来作出认定呢？本案不按工伤处理是否同样适用？对于非属于工伤的案件又该怎样认定呢？如果是由假肢的生产和配置机构进行认定，那么这些机构基本上属于以营利为目的的商业性机构，几乎天天在通过各种渠道搜集自己的目标客户，它们会完全从自身经营和商业利益角度出发，为了取悦自己的潜在客户，很难作出符合客观实际的符合安装条件认定和安装价格认定。而且不同的假肢配置机构、不同的假肢材质其配置价格会相差巨大，配置机构的认定往往不会考虑法规的限定，在配置型号和价位具有相当大的随意性，有时充其量只能算作是一种商业上的假肢安装报价。如果是由配置机构来认定的话，受害人和侵权责任人双方是很难就配置机构的选择达成一致的，有时受害人选择的配置机构与侵权责任人选择的配置机构所作出的假肢等辅助器具配置价格相差悬殊，我们到底应以哪方为准呢？
　　所以，正是由于法律规定不明确，司法实践中引起人们对安装假肢认定机构权威性的争论和法律适用上的法官认定的随意性。

　　（二）假肢安装者是否可以随意跨省区选择配置机构的问题。如侵权案件中，山东的肢残人可否去北京或上海等外省、市地的假肢配置机构去配置安装假肢？从常理上讲，假肢的配置机构属于医疗服务机构的一种，其对外提供配置假肢等医疗服务，可完全不受行政区划的限制，其相互间可以在产品价格和服务质量上展开自由公平竞争。另外，不同省市地的配置机构在假肢安装水平或价格上也确实存在着相当的差异。就上述案例而言，张某在河南起诉，是否必须在河南选定假肢配置单位呢？张某选择山东的假肢配置单位是否可以呢？侵权责任人对张某在山东选择的配置机构及其报价不予认可又应当怎么办呢？侵权责任人要求选择河南或四川的假肢配置机构又将如何处理呢？
　　而按照四川省《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》、《山东省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》、《河南省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》等法律文件规定，肢残人必须到经各省的民政部门认可的或与相关保险基金存在辅助器具配置协议的单位才可以，或只有省内民政部门认可或签有配置协议单位出具的《假肢安装诊断书》才能得到当地司法部门的认可，这势必限制了肢残人或相关责任人自由选择其他质优价低、配置技术水平更高医疗机构的权利。可见，从另一角度进一步说明，如果司法机关完全参照假肢配置单位的建议来确定赔偿标准或数额，那么有关配置单位的选择要求是至关重要的。从市场经济角度看，法律可以限定安装假肢等辅助器具的赔偿数额，但不应限制当事人对配置机构选择的自由，司法机关也不能依据配置机构的建议或报价来确定假肢安装赔偿。

　　（三）首次安装假肢如何进行计价的问题。目前关于假肢的安装或配置，其型号和材质多种多样，有国内产的，有国外进口的；国内产的也有高中低多个等级。按照最高院的司法解释，残疾辅助器具费按照普通适用器具的合理费用标准计算，这里的“普通适用”和“合理费用标准”明显过于笼统。怎么算“普通适用”？怎么算“合理费用标准”。通过咨询假肢配置机构人员，了解到：国产假肢普通适用型的也分好多种类（不同的材质），配置价位有2万元左右的，有1万元左右的，还有5千元左右的，这些价位都认为是属于普通适用型的。可见，完全按配置机构的要求或建议去决定安装型号或赔偿标准也是不合乎情理的。按照各省市地制定的赔付限额标准由当事人自己去选择型号比较科学。在赔偿限额一定的情况下，当事人完全可以自由决定安装假肢的型号或价位。
　　就本案而言，该如何计算首次安装假肢费用呢？这直接关系到最终的假肢安装赔偿费用总额的计算问题。按照最高院的司法解释，司法机关可以参照配置单位的意见执行。而本案张某选择的山东某配置机构出具的证明是，国产普通型每具总价28000元，可以使用三年；侵权责任人一方（四川肇事大货车方）选择四川某配置机构出具的证明是，国产普通型每具总价8000元，可以使用5年。另外，本案的主要侵权责任人归属于四川省，按照四川省《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》（川高法[320]号）中规定的标准，像张某情形，每具假肢安装的赔付费用区间为1.6——2.0万元。本案的本案诉讼地在河南省，按照《河南省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》中规定的标准， 像张某情形，每具假肢安装的赔付费用12000元，使用年限是3年。本案中受害人张某又是山东省莱芜市人，按照《山东省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》中规定的标准， 像张某情形，每具假肢安装的赔付费用最高限额11000元，使用年限是4年。而按照《莱芜市工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》中规定的标准， 像张某情形，每具假肢安装的赔付费用最高限额又是6700元，使用年限是2年。
　　正是由于这些法律规范之间的冲突，才使得我们对张某这起跨省区案件的假肢赔付案件无所适从，弄得大家在如何计算首次安装计价上各执一词，一直争论不休，最终无法形成统一认识。

　　（四）关于假肢安装最高赔付年限的计算问题。如何确定“赔付年限”是决定假肢安装赔付总额的又一关键性因素。目前关国内关于假肢赔付年限规定的法律或法规，我们发现只有四川省《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》（川高法[320]号）中规定的比较详细。如该办法中规定：假肢或辅助器具的总使用年限按70年计算，即以伤残人员定残之月起，连续计算至其70周岁。其中定残时年龄在18岁以下的，其假肢或辅助器具的使用年限按每五年更换一次；18（含18岁）－50岁，按每七年更换一次；50（含50岁）－70岁，按每九年更换一次；使用年限计算至70岁时，所产生剩余年限不足9年的，按更换一次计算；定残年龄在70岁（含70岁）以上的，按安装一次计算；计算跨越年龄段的使用年限时，以上一年龄段使用年限连续计算至其下一年龄段后，再按下一年龄段使用年限进行计算。此关于“假肢使用年限”的规定基本可以在一省内解决当事人关于“计算赔付年限的争议”。但是在其他省地市的安装假肢或辅助器具的法律文件中，我们只发现关于假肢使用年限的规定，如河南省规定的假肢最低使用年限是3年，山东省为4年，莱芜市为2年，没有关于最多可安装几次或计算至多大年龄的规定。司法实践中，司法机关一般按照配置单位的建议认定更换次数，这样便使得司法判决过分倚重配置单位的建议，使得赔付数额的计算具有相当大的随意性，让人感觉判决缺乏相应的权威性，无法令当事人各方满意。以上述案件为例，配置机构认为张某安装的假肢每具使用年限为三年，应更换八次，如此认定的依据是什么呢？让人无法得知。

三、 相关存在问题的解决与立法建议

　　通过对上述安装假肢赔偿案例中所存在的问题发现及分析，我们认为：问题存在的主要原因在于相关假肢等残疾辅助器具配置或赔偿法律规范的缺乏及现存法律规范之间的矛盾与冲突。解决问题的关键在于制定更高规格的《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具管理规定》。该类规定应由最高人民法院、公安部、司法部、民政部、劳动和社会保障部等部门之间统一协调、共同携手进行制定。该类规定至少应包括残疾人安装假肢等辅助器械的鉴定、假肢等残疾辅助器械配置机构的选定、假肢等残疾辅助器械配置的赔偿限额或标准、赔偿年限及赔偿次数的计算等方面的内容。具体一些讲，就是如何解决我们在本文第二部分内容所发现的问题。针对这些问题之解决，不妨提出如下建议供大家讨论：

新时期正确处理人民群众矛盾纠纷的思路探索
李志刚 姚达武

江泽民同志指出：“在改革开放和发展社会社会主义市场经济的过程中，人民内部矛盾会明显增多，有的还会日益突出起来，这是新时期的一个需要认真研究和正确解决的重要政治课题。” 江泽民同志的讲话精神，要求我们在做好现有工作的基础上，正确认识新时期人民群众矛盾纠纷的新特点、新变化，进一步探索正确处理人民群众矛盾纠纷的新思路、新方法，统观全局，精心谋划，把改革的力度、发展的速度和社会可随程度协调统一起来，在社会政治稳定中推进改革,在改革、发展中保持社会的稳定和国家的长治久安，推动我区法制环境踏上新台阶。
一、 福田区人民群众矛盾纠纷工作基本情况
当前，在区委、区政府的正确领导下，区司法、公安、街道、社区等各部门积极行动，加大社会综合治理力度，我区大的恶性刑事案件大幅下降，有力地保障了人民群众的生命和财产安全。然而，基层各类群体性矛盾时有发生，涉及社区群众日常工作及生活的方方面面，给社区稳定和发展带来了诸多隐患。为及时化解矛盾，将各种纠纷消灭在萌芽状态，我局按照省市有关文件要求，组织各辖区司法所、调委会、广大调解员，开展了大范围的矛盾纠纷排查调处工作，做到了“抓早、抓小、抓苗头”，有力地维护了我区的社会稳定。
今年第一季度，我区司法局在各街道司法所、调委会和广大调解员的共同努力下，经过耐心细致的调查了解，共排查出矛盾纠纷132宗，成功调处104宗，调解成功率达到78.8%。其中，成功调解婚姻家庭纠纷37宗，邻里纠纷36宗，赡养抚养纠纷1宗，继承纠纷2宗，房屋宅基地纠纷4宗，劳务劳资纠纷5宗，物业管理纠纷8宗，房屋租赁纠纷4宗，业主委员会选举纠纷4宗，市政建设引发的纠纷2宗，其它纠纷29宗。其中群体性纠纷13宗。对一些重大的纠纷隐患，各基层调委会人员做了及时调处和汇报，司法局领导经常是第一时间赶到现场参与调解，有效防止了纠纷的激化。
在排查调处期间，我局还开展了处理涉法上访问题的专项行动，对排查出的纠纷隐患按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则落实领导挂案督办，效果非常明显，其中处理了香梅北片区居民因不满市国土局修建立交桥而多次上访示威的案件，福田街道天泽花园、黄洲、皇城小区业主委员会选举的纠纷，新大好、大百汇商场、华强北创景名店坊等商业城的租赁合同纠纷，福民新村、下梅林股份公司业主（股民）与管理处（股份公司）之间的纠纷等多宗矛盾纠纷。
在基层街道办事处、司法所和有关部门的共同努力下，有些矛盾纠纷已经成功化解，如新大好、大百汇商场的租赁纠纷已基本解决，其它纠纷也在进一步的跟踪处理中。
二、新时期福田区人民群众矛盾纠纷的新特点及原因分析
（一）新特点
1．政府相关部门出台新政策时考虑不全面或不完善，对相对人利益造成一定冲击，导致群体性事件发生
随着社会各项改革逐渐深入，各阶层存在利益再分配和平衡的问题，政府相关部门在出台新政策和行政行为实施前应充分考虑各阶层的利益，尽最大可能照顾到各方的利益,尤其是涉及到群众的利益，该补偿的要补偿，有的事情一时办不到要及时解释清楚，以免产生不利影响，及时安抚群众稳定民心。因此，没有充分的思想准备和措施，在实施这些政策和方案时，对相关人的利益造成冲击是难免的。如香梅北片区居民反对修建香梅立交桥事件警示政府的行政行为应更加缜密。
2．随着城市经济的快速发展，由于法律法规不完善，城市建设引发的矛盾日益突出
随着城市经济的快速发展，城市改造带来了大批建设工程，在建设过程中给城市居民的日常生活带来了诸多不便，如噪音扰民等，从而在居民和建筑单位之间造成了不少纠纷。因房屋拆迁安置带来的纠纷、居民因购买商品房发生的纠纷、居民与物业管理部门的纠纷也越来越多。比较典型的是天泽花园业主委员会选举纠纷、下梅林股份公司股民与股份公司因管理和分红问题而引发的纠纷、香梅北片区业主反对修桥事件，这些事件中涉及到诸多利益纠纷问题，解决起来有很大的难度。
3．城市居民收入两级分化，造成特困低保人员上访情况严重
随着城市经济的快速发展，政府政策不完善，一些特困低保人员上省进京上访情况比较严重。市三建公司职工王治平、陈芳红夫妇在全国“两会”期间，偷偷跑到北京上访，后被劝回的事件，反映出一些困难群体，当其利益受到侵害时，往往在信上不信下、信大不信小、信多不信少、信闹不信息，闹大事态，甚至专门挑选“两会”和其他重大政治活动期间进行，故意制造不良政治影响，以期得到上级政府相关部门的重视和解决。据调查，我区目前有特困户、低保户328户，户数比往年有所增加，因此需要加大对困难群众生活的帮扶，实施关爱工程，司法部门要为他们提供法律援助，让法律的阳光覆盖到弱势群体。
4．矛盾纠纷程度增强、性质加剧
随着人民群众矛盾纠纷从隐蔽到显露，矛盾纠纷程度增强已成为当前群众矛盾纠纷的一大突出特点。从信访情况看，过去上访的群众大多情绪比较温和，多数只在本企业、本系统、本社区反映情况或静坐等，现在则多是集体上访，越级上访。不少人认为“找企业不如找政府，找政府不如堵公路”，“小化大”，动辄封桥堵路，冲击党政机关，要挟党委和政府，甚至出现打、砸、抢、烧等违法犯罪行为，意在把矛盾推向社会，扩大事态，以引起上层关注，其性质在逐渐加剧。
5．经济性矛盾纠纷日益突出
改革开放以来，人民群众在资源分配、市场占有、土地合作经营、生产经营、劳务关系分配收入等方面的经济矛盾纠纷逐步显现出来。由于旧的计划经济体制被打破，而新的市场经营体制还不成熟，法制不健全，市场主体行为不规范、市场管理方式落后、社会保障体制不完善等原因，致使矛盾纠纷直接或间接地反映到深层的经济利益关系上来。
6．人民群众矛盾纠纷主体的外延进一步扩大
根据社会主义市场经济发展，在政治领域，思想领域的矛盾纠纷日益增多。一些实发性矛盾纠纷事件的参加主体由改建旧城把农民转为城市居民、离退休职工、下岗职工，逐步扩大到在职职工，个体业主、退伍军人，甚至还有干部、教师、学生等；相近的血缘和地缘，共同的利益和情感往往将相关群体聚集起来；现代化的通讯联络手段容易将不同地域的人联系起来。如近来，团体聚集上访，家族势力死灰复燃，甚至开始插手和干预基层组织的政务活动。种种迹象表明，人民群众矛盾纠纷主体的外延在扩大。
7．人民群众矛盾纠纷与其它矛盾纠纷进一步交织
近年来一些具有“帮派”特点的社会势力与政府中某些掌权人物勾结起来，形成一种对社会的控制力量——社会恶势力。他们为非作歹，严重扰乱社会治安，使当地人民群众的生活和工作受到严重影响，生命安全受到威胁。这方面的案例在新闻媒体上已经屡见不鲜。另一个突出表现是一些勾结内外敌对势力利用人民群众的矛盾纠纷如民族宗教问题，人权问题等等，煽风点火，造谣中伤，混淆是非，甚至台前幕后策划，意在造成社会动乱，从中渔利。
8．待业、下岗职工引发的纠纷和外来务工人员与雇主的纠纷日益增多
随着市场竞争激烈程度的增加，很多企业生产经营状况很不好，处于停产、半停产状态乃至破产；还有很多企业为了片面增强竞争力，纷纷改制、减员增效。因此，下岗职工日益增多，再就业的难度也很大。同时，我们的社会保障体系也不完善，不少下岗职工的基本生活都难以维持。有些在岗职工也因为拖欠工资导致生活水平的下降。从而，职工与企业的纠纷，下岗职工的婚姻家庭纠纷都大量增加。另一方面，随着农村来深务工人员的增多，务工人员与雇主之间的经济纠纷也愈来愈多，如工资纠纷、工伤纠纷等。
（二）原因分析
随着改革开放的进一步深化和社会主义市场经济体制的逐步健全，社会转变型加快，社会经济结构的不稳定性导致矛盾纠纷发展的趋势更加复杂多变。各种群众性矛盾纠纷产生的原因多种多样，往往既有历史原因、政策原因、经济利益原因，也有处理方法不当的原因；既有群众要求合理的一面，也有群众对党和国家政策不了解，不理解的一面；既有基层干部素质较差、管理方式落后、处理问题简单粗暴的一面，也有群众要求过高、不顾大局的一面；既有传统法制积淀与现代法制意识冲突的面，也有计划经济时代形成的思维定势与市场经济、民主政治建设不适应的一面。各种矛盾纠纷成因交织在一起，加重了当前人民群众矛盾纠纷的复杂性。我们认为，总的来看，产生的原因主要在以下几个方面：
1．社区居民法制意识淡薄
目前，从福田区的主要居住人群来看，一部分是当地的农民和渔民，一部分是外地迁移来的农村人口，一部分是原工程兵及其家属，还有一部分是外来的务工人员，这些务工人员也大部分是外地农民，因而社区居民法制意识比较淡薄，比较容易形成群体性事件和对抗性矛盾。
2．相关法律法规和制度不完善
改革开放以来，人民群众在资源分配、市场占有、生产经营、劳务关系、收入分配等方面的矛盾纠纷逐步凸现。旧的计划经济体制被打破，新的市场经济体制还不成熟，法制不健全，市场主体行为不规范，使各种矛盾纠纷都直接或间接地反映到民主法制建设的深层次原因上来。
3．收入分配不公，造成居民收入两极分化
分配不公是当前我区经济领域人民群众矛盾纠纷产生的重要原因之一。在高度集中的计划经济体制下，人民群众内部的物质利益矛盾纠纷突出地体现为“平均主义”、“吃大锅饭”为主要特征的社会分配不公。在实行“以按劳分配为主体，多种形式并存”的分配制度和“允许和鼓励一部分人、一部分地区通过诚实和合法经营先富起来”的政策下，出现了一些新的不公平和矛盾纠纷，高低收入人群差距悬殊。
4．干群关系的影响
在现实生活中，由于多种因素的影响，如某些干部的素质较低、思想工作乏力、政务公开的透明度不高等，党群之间、干群之间的鱼水关系、血肉关系受到不同程度的损害，甚至有关系紧张、矛盾增多的趋向，突发性事件屡屡发生。有些干群纠纷完全是因为一些干部以权谋私，办事不公，缺乏民主作风，工作方法简单粗暴，甚至滥用职权、以权代法造成的。
5．社会保障体系不健全
随着城市经济的快速发展，城市居民收入两极分化，特别是当地农民和渔民转为城市居民后，一些居民由于房屋拆迁等原因造成生活困难；还有一些公司，如原建设兵团职工的子弟在中学毕业后，由于文化素质上的原因，一时找不到工作，整天就在社会上东游西荡，容易误入歧途，据调查，象这样的情况，在香蜜湖街道就达120多人。目前，我们的社会保障体系对这些弱势群体的扶持力度不够。
6．司法信息工作不畅通
目前，我区司法局的信息工作启动的时间不长，司法信息员的队伍还在建设之中，也只仅落实到街道司法所这一级，还没有拓展到各个社区之中去，信息网络体系还很不健全，社区的群体性事件难以得到及时的反映，影响了人民群众矛盾纠纷的及时、迅速解决。
三、新时期正确处理福田区人民群众矛盾纠纷的思路
新时期的人民群众矛盾纠纷调处体系是一个复杂的系统工程，因而，正确处理这些矛盾纠纷要综合考虑，标本兼治；既要坚持原则，也要具体问题做具体分析，针对不用矛盾纠纷寻求不同的解决方法。
（一）处理原则
随着改革开放的深入和经济关系的调整，经济和社会生活的各种矛盾，出现了许多新情况和新变化。这些新情况和新变化体现居民间纠纷上，就表现为纠纷类型的复杂化、纠纷主体的多元化等。若不能正确、及时地化解和处理，势必会激化社会矛盾，造成群众上访和群体性事件的增多以及民转刑案件的增加，从而影响社会稳定和深圳经济的发展。
首先，我区应进一步落实社会治安综合治理的各项措施，维护安定团结的社会秩序，使人民调解工作真正成为化解民间纠纷的坚实可靠的“第一道防线”，要按照“三个代表”的要求，坚持与时俱进，努力探索人民调解工作制度的创新，促进人民调解工作的改革发展，扩大调解工作领域，完善调解组织网络，树立科学发展观，建立科学的调解工作体制和机制，不断提高司法系统的工作水平。
其次，在基层街道党工委和司法所的指导下，各个人民调解委员会和每个人民调解员要深访调查，了解分析新时期人民群众纠纷的新特点及产生原因，区别不同情况，寻求解决纠纷的有效办法，协调好各方面的利益关系，做好思想政治工作，认真妥善地处理新形势下的人民群众经济社会生活中的实际问题，及时化解矛盾纠纷，维护人民的合法权益，尽最大努力把矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态。
再次，在排查工作中要突出重点，注重对社会上一些深层次的较复杂的矛盾纠纷的排查调处，特别是要做到“两个加强”（加强对重点部位的排查，加强对重点人群的排查）、“四个防止”（防止自杀事件，防止刑事案件，防止群众械斗，防止群体性上访）。
（二）加强思想政治工作
毛泽东同志在创立人民内部矛盾学说时，将解决人民内部的思想是非争论问题所采用的方法，归纳为一个公式，即“团结——批评——团结”。在新形势下，在区党政领导班子和领导干部中开展的“三讲”教育，取得了很好的经验。我们要善于把这些成功经验运用到经常性的思想政治工作中去，推动思想政治工作制度化，特别是要加强外来务工人员的思想政治工作。加强思想政治工作，是正确处理人民群众矛盾纠纷的有效办法。