简要论述社区警务制度资源

钱贵


　　社区警务作为一项警务战略在全国实施，得到了各地区的积极响应，但一些地方在社区警务建设过程中，没有进行科学的调查研究，在不了解社区构成、本地区治安复杂程度等诸多要素的情况下就匆忙实施;还有的地方受传统思维定势的束缚，缺乏改革创新、锐意进取的精神，“穿新鞋走老路”，日常社区警务工作缺乏规范性，对社区警务的实施缺乏有效的计划和安排，这些都不仅影响到社区警务工作的具体落实，而且影响到社区警务的深化改革和发展进步。加强社区警务制度资源的开发，就是要坚持以制度建设为主线，改革社区警务运作机制，积极建立社区警务长效机制，开发挖掘制度资源，进一步明确社区民警工作职责，紧紧抓住重点环节，推进社区警务工作日常化、规范化、程序化和标准化，努力实现社区警务持续发展，进一步明确社区民警“干什么”的问题，要以“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”为标准，加快社区警务制度资源的开发和创新，进一步提高社区警务标准化管理水平。
　　诺斯认为“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”，他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制 。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。
　　社区警务资源包括制度资源、民力资源、财力资源、警察人力资源、信息资源等等，它们发挥资源作用的过程中，构成一个不可分割的整体。社区警务制度资源是为保证社区警务正常开展和社区警务目标的实现，建立的与社区警务有关的各项规章制度。一般来说，制度资源都具有以下一些特征：一是制度的可开发性;二是制度的基础性;三是制度的整合和配置作用;四是制度的可持续性和再生作用;五是制度内容的丰富性 。社区警务制度资源同样具有其基础性、可开发性和配置整合作用等特征，相对于其他各种资源的开发来说，制度资源又是最基础性的，“无规不成圆”，制度资源是保障其他资源有效开发和利用的前提，其他资源都需要制度来保障加以贯彻落实，因而，对社区警务制度资源进行科学、合理的开发利用对于提高社区警务的标准化管理水平具有重要的意义。
　　社区警务是预防、控制犯罪与满足社区几社区民众生活、生产、安全需要、（良好有序、安宁融洽的社区生活环境）的结合体 。这一结合体以社区为中心，以邻里为依托，以问题为向导，以开发社区资源为手段，以预防、减少违法犯罪 ，增强公众安全感，提高社区治安防空能力为目的。因此，社区警务制度资源的开发与利用离不开社区民警和社区民众，更决定于社区警务理念。1、 民本理念。儒家的民本主义认为“天生民而立君以为民也。”意思是指百姓民众可以选择自己喜爱的 人为君主，而被推选上的君主必须为百姓办事。民本主义表现在对民众的重视和关注上历来主张“重民”“爱民”“以民为本”。人民群众当家作主被最高的法律文本——宪法所确立，具有至高无上性。因此，“一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众”，从来就是社区警务工作的根本出发点和落脚点。也就是说，社区民众不仅是预防犯罪、控制犯罪、打击犯罪的有生力量，更是社区警务工作的服务对象。只有这样，才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨。社区民警作为社区警务工作的向导，其在社区警务的自我完善与发展过程中所展现的正是“我为社区民众管治安”，而不是“我为社区治安管民众”这样一个全新的社区理念。2、创新理念。美国警务专家黑尔曾指出：社区警务要求警察是一个拥有多方面才能的人，他必须以富于想象力的新方法去处理广泛的与社区科学相关的多种问题 。的确，由于社区环境的差异，社区文化、经济与人文背景的不尽相同，同一社区的社区内外部环境也在不断地发展变化之中，因而社区警务不可能存在统一的标准，只能是各个社区民警在警务活动统一规范的原则的指导下，根据本社区的不同情况，因地制宜的确立本社区的警务模式。这就需要有更多的社区民警以创新的理念来指导自己的警务实践。而这就首先要求社区民警要具备创新的能力，才能进行创新活动。因此，广大社区民警在工作中逐渐形成的”宁要创新的失误，不要守旧的平稳“和“鼓励创新，宽容失败；鼓励实践，宽容失误”等创新理念，对社区警务制度开发是有指导和借鉴意义的，也只有这样，才能使社区警务工作与时俱进并不断地适应变化万千的社会治安形势的要求。3、服务理念。从公安派出所改革到社区警务机制的确立，首先涉及的就是派出所定位问题。这个问题几经变迁到现在已具体体现于“防范，服务，管理，打击”这8个字上。因为衡量公安机关工作好坏的根本标准是群众对社会治安的满意度。那么到底是发案后去破案、多发案多破案能使群众满意呢，还是根据每个社区的治安特点因地制宜有效地防止案件的发生能使群众满意呢？答案是可想而知的：发案多群众安全感弱，群众自然不满意；发案少群众的安全感增强，群众自然就满意。越来越多的调研结果表明，违法犯罪问题以及任何社会不安定的现象都是各种社会矛盾的综合反应，所以社会治安要靠全社会共同治理，单靠任何一家都是不行的，警察只能充当社会治安的主力军，要根除违法犯罪只能靠“社会治安”而不是“警察治安”。正因为如此，我们才更强调警务工作的服务理念社警务的服务理念可以借用一位模范警察的一句话来表明：“你们任何一点小小的抱怨，都是我们服务的缺陷。我们将极力改善，直到你们满意为此。 ”也只有这样才能赢得社区民众对警察的熟悉、了解、理解和支持，才能使社区警务制度发挥其有效的作用。4、整合理念。社区警务只有通过各方的共同协作，才能发挥资源的最大效应。社区民警不能仅靠警察部门自己来履行这一职责，而要靠社区党组织、居委会以及其他部门组织和个人的共同协作， 公安机关要适当放权，增强其他组织和个人的主人翁意识，不仅如此，社区警务制度不仅要作为资源开发和警务工作的一个方面和有机组成部分来看，还应从社会各个方面，不同层次、全方位、多角度地加以认识，实行多方面的交流，通过多种整合手段达到社区警务的目的。
　　制度缺乏科学的衡量标准，制度是系统工程，难以用简单数据检测它的效果， 从而造成了个别单位拟订制度、执行制度的目标性不够明确，对制度是否切合实际、有无整合、修订的显得茫然，它带来的后果就是无的放矢， 最终使制度流于形式，无法发挥它应有的资源作用 。目前在社区警务制度的执行中，制度资源发挥其作用显得势单力薄，不能产生明显的经济、社会效益，缺乏一个科学合理的制度标准成为削弱制度资源效应的又一难题 。面对社区公众日益增加的治安需求和相对有限的地方公共财政资源，现行体制下的警察必须解决的最棘手、最迫切的问题是：如何运用适宜的社区治安治理方式降低地方政府和警察提供社区治安产品的成本并充分利用社会资源满足社区公众对治安产品的需求， 取得预期的、令各方满意的社区治安治理绩效。 因此警务制度的科学化才是解决问题的关键，只有通过科学的制度资源的作用，实现低成本高产出，实现资源的最优配置，达到“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意“标准。
制度设计的供需不平衡，传统的社区警务制度的设计习惯于仅仅从供给的角度分析制度变迁， 忽略了需求方的影响。设计从理念到程式规制运行， 特别是重要的治安管理制度创新的供给， 大都出自警察的“手笔” 。大体而言， 几乎大多数重要的社区治安管理制度都是警察在政府的支持下，为解决相关各方的治安利益冲突而创制的。尽管在制度形成原则中要必须吸纳社区公众的意见和建议， 但在社区警务制度设计、制定的实际运行过程中， 社区公众的治安需求始终不能成为社区警务制度的决定性因素， 而且很难转化为制度供给。社区警务制度供给更重要的决定者是拥有制度供给权的警察和政府， 而不是社区公众这个社区制度服务的消费群体。事实上， 只有当警察明确了由一项制度创新得到的预期收益超过采用该制度必需投入的资源的边际成本时， 才可能启动并保障该项制度的创新。而且， 作为制度供给者的警察也不例外， 他们往往更偏好对自身有好处而不是对制度消费者有好处的制度创新， 或者更准确地说， 更倾向于那些主观上为自己客观上能给公众带来好处的制度创新。这样会导致难以解决的问题: 由于政府、警察、社区公众属于不同的利益群体， 各自在社区治安治理过程中的具体利益诉求有所不同， 作为社区治安管理制度的主要供给者的警察通过制度创新获得的收益不可能与政府完全一致， 更不可能与社区公众的收益完全一致。由此而论， 在传统的社区警务体制中， 社区警务制度的供给不会达到社会最佳水平， 甚至很难达到社会满意的水平。
　　制度运行缺乏可行性和操作性，一是在基层公安派出所原有的管理规定和条例已严重滞后，但又未宣布作废，从而给新制度的出台和执行带来重重困难。很多社区建立的各种制度形式多样、五花八门，很多一些传统的制度 已经不适应新的社区警务实践。二是很多社区不顾社区实际，盲目的乱搬乱套外国的社区警务制度，导致社区警务制度资源的杂乱不堪，许多制度也存在不一致的规定，影响了制度的统一性和权威性。三是很多新制度都只是流于形式，没有在社区中真正的贯彻和落实，操作和执行起来也难，有时迫于检查，也只是走过场做表面文章，应付一下。究其原因主要是现代社区警务理念尚未被完全接受，民警难以适应新时期社区功能发展的需要。由于“重打击、轻防范”等传统警务思想的存在，一些基层社区民警还未完全接受现代社区警务理念，导致很多社区警务制度得不到社区民警的支持和响应，执行落实起来也就更加艰难 。现代警政理论认为:社区警务是一种警察哲学和服务理念，旨在建立警察和社区居民之间更紧密的合作关系，促进警务工作的开展，最终更好地服务社区，服务人民。它是建立在警察与社区居民共同发现问题，提出对策，解决当前存在的各种社会治安问题的基础上，以达成提高警察服务品质和整个社区生活质量的共同目标 。然而由于传统执法理念的影响，现在还有许多基层社区警察认为自己的主要任务是破案、抓罪犯，而把调解社区邻里纠纷，帮教失足青少年，改善社区居民的生活质量等工作看成是政府其他部门的事，从而导致当前部分社区警务难以获取群众的信任与支持。
　　制度执行缺乏相应的监督机制，我国的社区警务制度已经得到了较大的完善，但在执行和落实过程中，仍存在严重的不足。很多重要的有实际价值的制度在执行过程中变相或者走样，甚至出现了损害社区民众合法权益的现象。社区民警是维系党和政府与社区居民的桥梁和纽带，但在一些社区，由于制度的执行缺乏有效的监督，反而导致社区民警的腐败，严重损害了党和政府的形象，加深了社会矛盾和群体性突发事件的上升。大家比较重视的是利用制度去防治腐败现象，却往往忽略因制度缺陷而导致的腐败根源。因此，建立相应的保障社区警务制度的实施机制迫在眉睫。


北安市人民法院 钱贵
安徽省铜陵市人民政府


铜陵市人民政府关于印发铜陵市城市住宅室内装饰装修管理办法的通知

铜政〔2010〕61号


县、区人民政府，市政府各部门，各企事业单位：

现将《铜陵市城市住宅室内装饰装修管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。县、区政府要根据本办法规定明确本辖区住宅室内装饰装修主管部门，并根据规范管理和便民原则，制订具体装饰装修管理工作流程。

铜陵市人民政府

二○一○年九月十六日

铜陵市城市住宅室内装饰装修管理办法

第一条 为加强住宅室内装饰装修管理，保证房屋的结构安全与使用功能，确保住宅室内装饰装修工程质量，维护公共安全和当事人的合法权益，根据《中华人民共和国建筑法》和《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部2002年第110号令）等规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的城市住宅室内装饰装修活动及其管理适用本办法。

第三条 本办法所称住宅室内装饰装修，是指住宅竣工验收合格后，业主或者使用人（以下简称装修人）自行或委托其他单位或个人对居住的房屋进行装饰装修的建筑活动。

第四条 市住房和城乡建设委员会负责对全市住宅室内装饰装修日常管理工作进行监督和指导。县、区政府负责本辖区范围内住宅室内装饰装修的日常管理工作。

规划、市容、环保、公安消防等有关部门在各自职责范围内对城市住宅室内装饰装修活动实施监督管理。

第五条 承揽城市住宅室内装饰装修业务的单位应取得含装饰装修经营范围的《建筑业企业资质证书》。外地装饰装修企业在本市承揽业务的，应到市住房和城乡建设行政主管部门备案。从事住宅室内装饰装修的，应在其资质等级许可的范围内承揽装饰装修工程。

第六条 从事城市住宅室内装饰装修必须遵守规划、住房城建、环保、公安、消防等有关法律法规，必须保证住宅原有的整体性、抗震性和结构安全性，不得影响毗邻住宅的使用安全。

第七条 装饰装修活动必须遵守下列规定：

（一）改动卫生间、厨房间防水层的，应按照防水标准制定施工方案，并作闭水试验；

（二）遵守施工安全操作规范，采取安全防护和消防措施；

（三）采取有效措施避免对他人造成影响；

（四）12时至14时、22时至次日7时之间不得进行产生噪声、振动的装饰装修活动；

（五)及时清运装饰装修施工产生的废弃物，不得由楼上向地下或由垃圾道、下水道丢弃，不得随意在室外堆放废弃物；

（六）使用符合国家标准的材料和设备；

（七）符合装饰装修技术规范和标准。

因装饰装修产生的噪声、振动和空气污染的防治，按环保、城市管理法律法规的规定执行。

第八条 装饰装修活动中禁止下列行为：

（一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出方案，变动建筑主体和承重结构；

（二）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出方案，超过设计标准或规范增加楼面荷载；

（三）将没有防水设施的房间或者阳台改为卫生间、厨房间；

（四）扩大承重墙上原有的门窗尺寸，拆除连接阳台的墙体；

（五）在楼面结构层上凿槽安装各类管道；

（六）损坏住宅原有节能设施，降低节能效果；

（七）使用国家明令淘汰的建筑装饰装修材料和设备；

（八）其他影响建筑结构和使用安全的行为。

第九条 装饰装修涉及搭建建筑物、构筑物，改变住宅外立面，改变原规划建筑物使用功能，应当先经市城乡规划行政主管部门批准；拆改燃气管道和设施的，应当征得燃气供应单位的同意。

第十条 装修人在住宅室内装饰装修工程开工前，应当向辖区政府有权管理住宅室内装饰装修的部门（以下简称装饰装修管理部门）申报登记。

申报登记应当提交以下材料：

（一）房屋所有权证（或者证明其合法权益的有效凭证）；

（二）申请人身份证件；

（三）装饰装修方案；

（四）其他有关批准文件。

委托装饰装修的，需提供施工单位资质证书的复印件和装饰装修合同；住宅使用人装饰装修的，还需提供所有权人同意装饰装修的书面证明。

第十一条 装饰装修管理部门应当将住宅室内装饰装修工程的禁止行为和注意事项告知装修人和装修人委托的施工人。

第十二条 有下列情形之一的，装修人应当向房屋所在地的辖区政府住宅室内装饰装修管理部门申请：

（一）开凿墙体或楼地面的；

（二）拆改或移动门窗位置的；

（三）拆改房屋主体结构的；

（四）增设房屋分割结构的；

（五）明显增加楼面静荷载的。

装修人申请时应提供下列材料：

（一）装饰装修申报登记材料；

（二）原设计单位或具有相应等级的设计单位提供的装饰装修方案或施工图及施工技术措施；

（三）住宅安全鉴定机构对装饰装修方案的使用安全的审定意见。

第十三条 装饰装修管理部门受理装饰装修申请后应在5个工作日内决定是否予以批准。不予批准的，应书面说明理由。

第十四条 装修人应当与装饰装修管理部门签订住宅室内装饰装修管理服务协议。协议应当包括以下内容：

（一）装饰装修工程的实施内容；

（二）装饰装修工程的实施期限；

（三）允许施工的时间；

（四）废弃物的清运及处置；

（五）住宅外立面设施及防盗窗的安装要求；

（六）禁止行为和注意事项；

（七）违约责任；

（八）其他需要约定的事项。　

第十五条 装饰装修管理部门应当按照住宅室内装饰装修管理服务协议实施管理，发现有违反本办法规定的应当立即制止；对装修人或施工人已造成事实后果或者拒不改正的，按照本办法依法处理。

第十六条 在正常使用条件下，住宅室内装饰装修工程的最低保修期限为2年，有防水要求的厨房、卫生间和外墙面的防渗漏为5年。保修期自住宅室内装饰装修工程竣工验收合格之日起计算。

第十七条 装饰装修管理部门对住宅室内装饰装修行为监督检查时，被检查单位或个人不得拒绝和阻挠。任何单位和个人对违反本办法的行为有权举报，受理举报的部门应当及时到现场检查核实，依法处理。

第十八条 装饰装修管理部门及工作人员必须履行职责，秉公执法。对收受贿赂、玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。

第十九条 因住宅室内装饰装修活动造成相邻住宅的管道堵塞、渗漏水、停水停电、物品毁坏的，装修人应当负责修复和赔偿。

第二十条 装修人不得擅自拆改燃气、水、电等管线和设施。造成损失的，由装修人负责赔偿。

第二十一条 装修人进行装饰装修活动侵占公共空间，对公共部位和设施造成损害的，由装饰装修管理部门责令改正，造成损失的，承担赔偿责任。

第二十二条 装饰装修活动造成有害污染、产生噪音等，影响相邻住户正常生活的，由装饰装修管理部门责令整改。情节严重的，由相关部门依法查处。

第二十三条 违反本办法规定，由装饰装修管理部门依法给予行政处罚。

第二十四条 本办法下列用语的含义是：

（一）建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等；

（二）承重结构，是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。

第二十五条　在本办法生效前因住宅室内装饰装修严重影响住宅结构安全的，由辖区政府住宅室内装饰装修管理部门责令住宅所有人或使用人恢复原状或做加固处理。

第二十六条　本办法自发布之日起施行，有效期5年。