财政部关于印发《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法》的通知

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财政部关于印发《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法》的通知

财政部


财政部关于印发《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法》的通知
财政部
财企(2001)175号




国务院有关部门,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),各中央企业集
团:
为做好非资源枯竭矿山企业破产经费测算工作,确保职工安置和企业关闭破产的顺利进行,现将《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法》印发给你们。执行中如有什么问题,请函告我部。

附件1:非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法
一、关闭破产费用测算对象
凡经国务院批准,全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组通知规定按《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》(国阅〔1999〕33号)实施关闭破产的非资源枯竭矿山中央企业,具体包括:中央下放地方管理的有色金属工业、商贸企业,中央军工企业,中央党政机关脱钩企业,军队武警政法机关移交企业等,除国家另有规定外,在关闭破产实施前,均应按本办法规定进行关闭破产费用测算。
二、关闭破产费用测算依据
关闭破产费用测算以《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》(国阅〔1999〕33号文件)和全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组《关于印发〈中央企业及下放的煤炭、有色金属企业关闭破产实施办法〉的通知》(〔2000〕32号文件)为主要依据。
三、测算内容及测算方法
(一)经常性费用
1.1~6级工伤、工残人员费用。人数要按照规定的标准(国家标准GB/T16180-1996)进行等级鉴定后确定,费用按照《关于发布〈企业职工工伤保险试行办法〉的通知》(劳部发〔1996〕266号)文件的规定计算。但应扣除其中一次性支付的异地安置费和搬家补助费。
2.抚恤人员费用,按照抚恤人员数和各类抚恤人员抚恤标准计算。
3.退养家属工费用,按照退养家属工人数和规定的退养费用标准计算。
(二)一次性费用
1.清算费用
(1)诉讼费,按中华人民共和国最高人民法院法发〔1999〕21号文件规定计算,最高不超过10万元。
(2)资产评估、审计费用,按有关规定的计费标准计算(《关于发布〈资产评估收费管理暂行办法〉的通知》价费字〔1992〕625号文等)。
(3)清算组人员费用及办公费用,根据关闭破产企业在职职工人数规模计算,具体标准如下:
在职职工人数 清算费金额
1000人以下 10万元
1001~2000人 20万元
2001~3000人 30万元
3001~4000人 40万元
4001~5000人 60万元
5001~10000人 80万元
10001人以上 100万元
(4)清算期间的维护费,根据关闭破产企业在职职工人数规模计算确定,具体标准如下:
在职职工人数 维护费金额
1000人以下 20万元
1001~2000人 40万元
2001~3000人 60万元
3001~4000人 80万元
4001~5000人 100万元
5001~10000人 150万元
10001人以上 200万元
(5)清算期间职工生活费,按在职职工人数计算。凡有财政拨付亏损补贴的企业,由企业用亏损补贴发放;没有亏损补贴的企业,按照3个月的破产清算期和当地规定的下岗职工基本生活费补助标准计算。
2.职工安置费
(1)全民职工一次性安置费,以企业所在地级市上年职工年平均工资的3倍计算。
(2)合同制职工经济补偿金,按每满1年工龄发1个月本人上年工资的标准计算。
3.移交设施补助费
企业移交的学校、医院、公安和供电、供水、供暖等生活和公用服务部门的费用,按照上年实际支付的人员经费和日常运行费用,计算3年。
4.社会保险费
统筹项目内的基本养老保险费和基本医疗保险费,分别按企业上年缴费工资总额的25%和6%计算10年,再折半核定。
5.拖欠的费用
(1)拖欠职工工资,按企业财务决算报告中的实际拖欠工资数填列。但财政拨付亏损补贴的企业,当年度的拖欠工资由亏损补贴支付,不得计入在内。
(2)拖欠抚恤金、伤残补助金、丧葬费,按企业财务决算报告中的实际拖欠数填报。
上述两项费用按企业和所在地区困难程度适当予以解决。
(三)资产变现收入
资产变现收入按附表F03表的要求测算填报,填表必须要符合实际。固定资产变现率不得低于固定资产总额的8%,流动资产变现率不得低于流动资产总额的15%。
土地变现收入也要据实测算填报。
(四)亏损补贴基数
按财政上年拨付的实际亏损补贴数填报。用3个年度的亏损补贴总额作为破产费用的资金来源。
(五)资金缺口的计算
分三种方式计算:
1.企业有财政亏损补贴基数的,按〔一次性费用-资产变现收入-(亏损补贴基数-经常性费用)×3〕计算。
2.当企业财政亏损补贴基数小于经常性费用时,按〔一次性费用-资产变现收入-(亏损补贴基数-经常性费用)×10〕计算。
3.企业没有财政亏损补贴基数的,按(经常性费用×10+一次性费用-资产变现收入)计算。
四、测算工作要求
关闭破产费用测算工作由各省、自治区、直辖市财政厅(局)、企业主管单位组织关闭破产企业进行测算。如实填报《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算表》(F01表)、《非资源枯竭矿山企业基础数据表》(F02表)、《非资源枯竭矿山企业关闭破产资产变现情况表》(F03表),并编制费用测算详细说明。
五、测算方案的审核确认
企业关闭破产费用测算方案,由各省(自治区、直辖市)财政厅(局)、企业主管单位初审后报财政部审核确认。
审核时,企业必须提供以下材料:
1.企业破产实施前一年度经注册会计师审计的企业财务决算报告,包括相关经费的明细表:其他应付款科目余额明细表、应付工资科目余额明细表、应收账款明细表等。
2.市统计局出具的企业所在地级市上年度企业职工年工资水平的证明材料。
3.市劳动保障部门出具的企业所在地下岗职工基本生活费补助标准证明材料。
4.资产评估、审计的计费依据文件。
5.移交医院、学校、公安、供电、供水、供暖等生活和公用服务单位费用的详细材料,包括:移交资产明细表、收入和支出分类明细表。
6.其他需要说明的材料。
7.费用测算表的计算机软盘(excel)。

附1:

非资源枯竭矿山企业关闭破产费用表
F01表
填报单位: 单位:万元
---------------------------------------
| 项 目 | 序号 |申报数|审核数| 备 注 |
|------------------|----|---|---|-----|
|一、经常性费用 | 1 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|1.1~6工伤、工残及职业病人员费用| 2 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|2.抚恤人员费用 | 3 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|3.退养家属工费用 | 4 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|二、一次性费用 | 5 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|(一)清算费用 | 6 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|

|1.诉讼费 | 7 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|2.评估审计费用 | 8 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|3.清算组人员费用 | 9 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|4.清算期间维护费用 | 10 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|5.清算期间职工生活费 | 11 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|(二)在职职工安置费 | 12 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|1.全民职工 | 13 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|2.合同制职工 | 14 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|(三)移交设施补助费用 | 15 | | | |
---------------------------------------

---------------------------------------
| 项 目 | 序号 |申报数|审核数| 备 注 |
|------------------|----|---|---|-----|
|1.学校 | 16 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|2.医院 | 17 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|3.公安 | 18 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|4.供水、供暖等生活和公用服务部门 | 19 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|5.供电 | 20 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|(四)社会保险费用 | 21 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|1.基本养老保险费 | 22 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|2.基本医疗保险费 | 23 | | | |

|------------------|----|---|---|-----|
|(五)拖欠的费用 | 24 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|1.拖欠职工工资 | 25 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|2.拖欠下岗职工基本生活费 | 26 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|3.拖欠抚恤、伤残、丧葬费 | 27 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|三、资产变现收入 | 28 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|四、土地变现收入 | 29 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|五、亏损补贴基数 | 30 | | | |
|------------------|----|---|---|-----|
|六、资金缺口 | 31 | | | |
---------------------------------------

附2:

非资源枯竭矿山企业基础数据表
F02表
填报单位:
---------------------------------------
| | | | 其 中 |
| 项 目 | 序号 |合 计|-------|
| | | |全民工|合同工|
|--------------------|----|---|---|---|

|一、人员情况(人) | 1 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(一)在职职工 | 2 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|1.移交社会单位职工 | 3 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(1)学校 | 4 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(2)医院 | 5 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(3)公安 | 6 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(4)供电 | 7 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(5)供水、暖等生活和公用服务部门 | 8 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|2.1~6级工伤、工残人员 | 9 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|3.执行提前5年退休政策人员 | 10 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|

|4.一次性安置的职工 | 11 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(1)合同制前全民职工 | 12 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(2)合同制职工 | 13 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(二)离退休人员 | 14 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(三)抚恤人员 | 15 | | | |
|--------------------|----|---|---|---|
|(四)退养家属工 | 16 | | | |
|--------------------|----|-----------|
|二、关闭破产企业上年有关费用(万元) | 17 | |
|--------------------|----|-----------|
|(一)工资及生活费总额 | 18 | |
|--------------------|----|-----------|
|1.在职职工工资总额 | 19 | |
---------------------------------------

---------------------------------------
| | | | 其 中 |
| 项 目 | 序号 |合 计|-------|
| | | |全民工|合同工|
|--------------------|----|-----------|
|2.下岗职工生活费总额 | 20 | |
|--------------------|----|-----------|
|(二)离退休人员养老金 | 21 | |
|--------------------|----|-----------|
|1.统筹项目内养老金 | 22 | |
|--------------------|----|-----------|
|2.统筹项目外养老金 | 23 | |
|--------------------|----|-----------|
|(三)1~6级工伤、工残年费用 | 24 | |

|--------------------|----|-----------|
|(四)退养家属工年费用 | 25 | |
|--------------------|----|-----------|
|(五)移交学校年费用 | 26 | |
|--------------------|----|-----------|
|(六)移交医院年费用 | 27 | |
|--------------------|----|-----------|
|(七)移交公安年费用 | 28 | |
|--------------------|----|-----------|
|(八)供水、暖等生活和公用服务部门年 | | |
| | 29 | |
| 费用 | | |
|--------------------|----|-----------|
|(九)供电年费用 | 30 | |
|--------------------|----|-----------|
|(十)养老统筹缴费工资总额 | 31 | |
|--------------------|----|-----------|
|三、计算破产费用有关标准(元/年) | 32 | |
|--------------------|----|-----------|
|(一)所在地级市企业上年职工平均工资 | 33 | |

|--------------------|----|-----------|
|1.所在地级市企业上年在职职工年平均 | | |
| | 34 | |
|工资 | | |
|--------------------|----|-----------|
|2.所在地级市企业上年下岗职工基本生 | | |
| | 35 | |
|活费标准 | | |
|--------------------|----|-----------|
|(二)上年本企业职工平均工资 | 36 | |
|--------------------|----|-----------|
|1.上年本企业在岗职工平均工资 | 37 | |
|--------------------|----|-----------|
|2.上年本企业下岗职工平均基本生活费 | 38 | |
|--------------------|----|-----------|
|(三)本企业合同制职工平均工龄(年) | 39 | |
---------------------------------------

附3:

非资源枯竭矿山企业关闭破产资产变现情况表
F03表
填报单位: 单位:万元
-----------------------------------------------------------
| | |上年年末| 减: | 减: |待变现 | 预计 | 变现率(%) |
| 资产项目 | 序号 | | | | | |-----------|
| | |数 额|不良资产|移交资产|破产资产|变现价值|占总资产|占待变现资产|
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|一、流动资产 | 1 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|1.货币资金 | 2 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|2.短期投资 | 3 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|3.应收票据 | 4 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|4.应收账款净额 | 5 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|5.预付账款 | 6 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|6.应收补贴款 | 7 | | | | | | | |

|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|7.其他应收款 | 8 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|8.存货 | 9 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|9.待摊费用 | 10 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|10.待处理流动资产损失 | 11 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|11.其他流动资产 | 12 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|二、长期投资 | 13 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|三、固定资产 | 14 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
| 固定资产原值 | 15 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
| 减:累计折旧 | 16 | | | | | | | |

|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
| 固定资产净值 | 17 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
| 在建工程 | 18 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
| 待处理固定资产损失 | 19 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|四、无形及递延资产 | 20 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|1.无形资产 | 21 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|2.递延资产 | 22 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|五、土地 | 23 | | | | | | | |
|---------------|----|----|----|----|----|----|----|------|
|合 计 | 24 | | | | | | | |
-----------------------------------------------------------

附4:

二○○ 年非资源枯竭矿山企业
关闭破产费用测算方案
单位名称(加盖公章):
法人代表:
财务负责人:
企业地址:
报送日期: 年 月 日

附件2:《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》(国阅〔1999〕33号)摘要
一、关于在职职工安置费标准问题
(一)对1986年7月1日以后参加工作的合同制职工,按原劳动部《关于印发〈违反和解除劳动合同的经济补偿办法〉的通知》(劳部发〔1994〕481号)规定,在本单位工作的时间每满1年发给相当于1个月工资的经济补偿金。
(二)对实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工,按《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发〔1994〕59号)和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知(国发〔1997〕10号,以下简称《补充通知》)的规定,一次性发放相当于所在城市企业职工上年平均工资收入3倍的安置费。
二、关于离退休人员的养老金问题
(一)关于辽宁省提出的全省煤炭、有色金属行业统筹下放后形成的养老金缺口问题。鉴于煤炭企业提取的养老保险基金已按主管部门规定的比例列入成本,企业由此出现的亏损已在煤炭企业下放时由中央财政核定了亏损补贴基数,因此,中央财政给予的亏损补贴应首先用于弥补基本养老保险基金缺口;有色金属企业也比照此办法执行。具体办法由财政部商劳动保障部、煤炭局、有色金属局和辽宁省制定。若弥补后仍有缺口,由财政部、劳动保障部核实并提出解决办法,报国务院决定。
(二)对企业关闭或破产后统筹项目内的基本养老保险和医疗保险基金来源问题,分别按企业在职职工年工资总额25%和6%的比例计算10年,再折半(考虑到需安置的职工中约有50%的人员能够实现再就业)核定,拨付给社会保险机构。对统筹项目外的费用,原则上不予考虑。
三、关于企业拖欠的职工工资问题
对破产企业拖欠的职工工资,按有关法律法规规定处理,中央财政原则上不予补贴。对关闭企业拖欠的职工工资,企业本身不是法人单位的,由法人单位逐步解决;企业本身是法人单位的,按破产企业办法处理。对困难较大的企业,中央财政给予适当补助。
四、关于企业关闭或破产涉及的集体所有制职工(包括混岗职工)安置问题
按《关于辽宁省部分有色和煤炭企业关闭、破产有关问题的处理意见》(国办秘函〔1999〕19号)执行,即由当地政府按有关法规负责安置。
五、关于煤炭三产贷款项目是否与煤矿一起整体破产问题
对于效益好、能够继续经营的独立法人企业,予以保留;对于亏损严重、确需破产的企业,可按法人单位实施破产,独立清算,破产企业财产处置所得,在支付安置职工等费用后,其剩余部分按照《中华人民共和国企业破产法(试行》(以下简称《破产法》)的规定清偿债务。
六、关于关闭或破产企业所属公共设施移交地方后补偿问题
关闭或破产企业所办学校、医院、生活公用等单位及设施带职工成建制移交当地政府管理,按关闭或破产企业上年实际支付费用由中央财政给予3年的一次性补助。对企业供水、供电、供暖发生变化所需调整费用,中央财政不予补助。
七、关于关闭或破产企业所需的职工安置等项经费来源问题
企业关闭或破产后,职工安置等项经费首先用企业土地作价、资产变现解决;不足部分用中央财政核定给企业的亏损补贴支付(其中,煤炭企业扣除固定费用后,抵顶3年,3年后指标不收回,用于其他煤炭企业解困);再有不足,由中央财政补助。在具体操作中,应避免出现亏损补贴“一女二嫁”。其他方面所需费用由地方政府负担。
八、关于企业关闭的操作问题
企业关闭后,为防止非银行债权人追索债务,请国务院法制办牵头,尽快制定有关企业关闭的条例或办法。在条例或办法出台前,凡是经国务院批准的企业关闭,均比照《破产法》和《补充通知》的有关规定执行,由企业主管部门负责组织实施,在关闭清算期间向法院申请司法保护。


2001年3月13日
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物权的变动是指物权产生、变更和消灭的总称。我国法学理论长期以来把物权以其客体的物理状态划分为动产物权和不动产物权,并以此为基础形成了一套占据统治地位的物权变动公示原则,即动产物权以占有、交付作为产生法律效果的公示方法,不动产物权以登记作为产生法律效果的公示方法。但该理论体系未能摆脱原有法律制度以财产所有权为主线的物权概念的束缚。随着物权理论的发展进步和我国立法质量的提高,物权种类日益具体,已远非财产所有权为物权主要内容的固有模式。现行以物权客体的物理状态作为物权分类基础并以此形成的一系列物权变动模式的理论已显得力不从心,不仅不能揭示物权的真实法律特征,而且导致司法实务界在处理物权变动纠纷时认识上的混乱,实有给予明晰的必要。

  基于物权由权利人直接支配物的权利、直接享有物的利益的权利和排除他人干涉的权利三种法律特征,物权的存在必须以一定的可以从外部察知的方式表现出来,也即物权的公示。如果仅以动产、不动产对物权进行基础分类,并以此作为物权变动公示方法的界限,那么由此划分出的物权公示方法能否揭示出物权的真实状态呢?当然是不能的,比如说因动产抵押产生的担保物权按照我国《担保法》的规定也以登记为生效法律要件,即采用了登记要件主义的公示方法,而非交付主义,这说明动产物权的产生也非衡一地采用交付生效为公示方法,动产物权以交付为生效要件的理论基础在此即发生了动摇。同样,对于不动产物权而言,是否也衡一地以登记为物权变动的公示方法呢?当然也不是,比如说《合同法》第二百八十六条赋予建设工程合同承包人针对建设工程的优先权,我国民间传统习惯中的典权,也均未要求以登记为生效要件。这些现实存在的问题要求我们应当从中国的国情出发并尊重民俗习惯,重新审慎我国的物权理论,并以此为基础调整指导现行的立法思路,创立具有中国特色的物权制度。以权利人对标的物支配范围的不同划分物权种类,即以所有权和限制物权为基础并确立物权变动的基本规则,不失为一可举之措。

  首先,以权利人对物的支配范围为界限划分物权种类,符合我国的民法传统,我国现行《民法通则》第五章第一节的“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之内容并未将物权按照动产与不动产的物理特性进行分类,而且该法实施十七年以来,有关财产所有权以及与之相对应的限制物权的法律规定已广泛地确立在众多的法律中,并被法律界接受,操作上也趋于成熟。在编篡我国《民法典》增添物权法内容时,将财产所有权和限制物权两项内容作为物权的两个基础种类确立其法律地位,不仅可以有效地继承原有的立法成果,便于司法实务界理解掌握并操作运用,同时还可以避免因对物权概念所做的大幅度调整而影响到法律的稳定性这一弊端,彰显立法技术的成熟。

  其次,以财产所有权和限制物权为框架对物权种类作出划分,可以有效地解决现存法学理论有关动产物权和不动产物权变动原则的冲突。由于财产所有权、限制物权中均包含有动产物权、不动产物权的内容,所以由动产物权、不动产物权的物理特性为基础产生的物权公示原则不能完全适应物权的变动内容,在调整范围上势必会出现矛盾或者空白,这是极不严肃的(如前所举之例)。纵观我国现行的物权法律制度,导致动产、不动产物权变动原则矛盾点的最关键原因还是在于该原则不能涵盖财产所有权,限制物权的全部内容,所以说,如果在立法结构上以财产所有权、限制物权为基础,继而确立动产不动产所有权、动产不动产限制物权的不同变动原则及法律后果制度,无疑将会使物权变动的公示方法更加符合我国现行的法律制度,也会使物权变动的公示内容因财产所有权、限制物权中权利客体物理状态的不同而不同,这样的物权制度框架才会显得清晰、稳定并具有普遍的适用性。比如以财产所有权为基础,分别明确动产所有权、不动产所有权变动的公示方式,以限制物权为基础分别明确动产限制物权、不动产限制物权变动的公示方式,概括地说就是把财产所有权、限制物权作为物权的两种基本分类,在上述基础分类的框架内再具体以动产、不动产为内容分别确立相应的物权变动规则。

  另外,对物权种类的上述划分方法可以继承现行法律、法规确立起来的物权变动规则,形成完整的物权法律体系。由于我国《民法通则》第五章第一节“关于财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之内容并未明确物权的概念,仅对财产所有权的取得作出了交付时转移的规定,而对于用益物权、担保物权等物权的具体变动规则却散见于《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等法律甚至行政法规、司法解释中,这些内容虽然为我国物权变动规则提供了法律依据,但受其调整范围的限制,根本未能形成统一系统的物权理论,如果能够把这些法律规范所确立起来的物权变动规则在民法典中分别加以肯定,既能形成一套符合我国国情的物权理论体系,也可以保持原有法律体系的完整,有效地防止这些现行法律制度与民法典的内容出现冲突。比如说如果简单地把动产物权以占有、交付作为公示方法的理论体现在民法典中,则在遇到动产抵押物权的公示方法时即出现了矛盾,而如果将该理论具体运用到动产所有权的公示方法领域,将动产抵押物权作为限制物权的一个种类并确立其以登记作为公示方法的规则,这一原有的理论内容与具体规则的冲突自然会迎刃而解,在司法实务上会更加便于操作,只不过是将该理论在法律规范中具体化了,其原有的精神并不会受到过度的影响。

  还有,现行物权变动公示方法的理论,实际上只能适用于财产所有权,将其确立为全部物权变动的基本规则已明显滞后。如前所述,动产所有权的变动以占有交付为公示方法,不动产所有权的变动以登记为公示方法,这一规则相对于财产所有权而言才具有无懈可击的效力,但对于其他物权而言则无法完全适用。而财产所有权只是物权的一个种类,将适用于物权部分种类的物权变动原则上升为对整个物权变动均具有适用力的理论内容从任何角度来说都是不合适的,也是不符合现行的法律制度的。所以说,改革现行的物权变动理论,科学地划分物权种类,并将交付和登记两种物权变动的公示方法具体地运用到不同的物权种类中去,是法治建设的客观要求,是适应立法发展趋势的客观要求。当然,交付和登记两种基本的物权变动公示方法又可以具体分为交付要件主义、交付公示主义、登记要件主义、登记公示主义等不同的规则,如何适用取决于具体的物权变动行为,交付和登记仍将毫无疑问地成为物权变动规则的基石。

  综上,一部成功完整的民法典应当具备物权法内容,而一部系统全面的物权法则必须确立起清晰实用的物权变动规则。由于笔者对现行物权理论存在一些疑问,遂作拙文以期抛砖引玉,文笔、思路浅薄浮燥,望各位同仁给予指正点拨。


作者单位:河南省许昌市魏都区人民法院

人民法院机构设置及审判方式改革问题研究(上)

2000年11月24日 14:11 王利明/姚辉

司法公正是我国法制建设的最重要的内容,而公正的司法制度是对受到侵害的人民权利给予救济的关键一环,也是实现社会公正、保障法律得以正确实施的最后一关。(注:王家福等《论依法治国》,载《法学研究》第18卷第2期。)按照党的十五大报告的要求,进一步推进司法改革,对我国司法机关从机构设置、职权划分到管理体制、诉讼制度、监督制约机制等各个方面进行必要的完善和改革,应该置于当前法制工作的首要位置。而这其中首要的突破,是法院的改革。

以下就人民法院机构设置及审判方式的改革谈几点看法。

一、关于人民法院的机构设置

众所周知,当前司法审判工作中最大的弊端是地方保护主义以及裁判不公。任建新同志在1997年3月第八届全国人民代表大会第五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中即指出:“在过去的一年里,全国法院工作取得了进展,但也存在一些缺点和问题,主要是:一些案件审判质量不高,特别是少数经济、民事案件裁判不公”。而导致裁判不公的原因之一是地方保护主义。从现实情况看,产生地方保护主义,尤其是致使在民事、经济审判中地方保护主义发展、蔓延有多方面的原因,但概括起来主要是两个方面:一是由于少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为替本地区的经济建设服务,或者由于收受本地当事人请吃送礼等而未能做到严肃执法、秉公裁判;二是一些地方的党政领导出于维护本地区利益的考虑,干预民事、经济审判,要求法院照顾本地一方当事人,法院则难以抵制地方党政领导的压力。(注:参见李浩《论改进管辖制度与克服地方保护主义》,载《法学家》1996年第5期。)审判实践中常见的是各级地方领导从维护本地法律关系主体以及地方的特殊利益的目的出发,在执法活动中置国家法律及案件事实于不顾,偏袒本地当事人,损害外地当事人的合法权益,对法院的审判工作横加干预。就某一案件的审理过程而言,从是否受理、由谁审理,到如何审理(比如公开还是不公开)、判决还是调解、判决后如何执行等,各个环节都有可能遇到来自法院内外方方面面的指令。其结果,一方面是法院执法严重不公,比如对外地当事人起诉的案件不及时立案,对跨地区的涉及本地当事人的案件则争夺管辖权;随意地追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担责任;对外地司法机关的工作不予配合或予以刁难,对外地当事人胜诉的判决不予执行或消极抵制;等等。另一方面,某些素质较差的法官则以地方保护主义为保护伞,徇私枉法,处处为本地当事人开脱责任或谋取利益,任意曲解法律,歪曲或掩盖事实真相,千方百计、不择手段地单纯维护本地当事人的利益,同时也用以换取个人的好处及非法利益。由于地方保护主义猖獗,导致现实生活中当事人不敢在外地起诉和应诉,有时即使侥幸胜诉,也无法使案件判决结果得以执行,“赢了官司赔了钱”,法律的严肃性因此受到极大破坏;而争管辖现象愈演愈烈,亦使司法的统一性遭到质疑。

这些现象的存在,对我国社会主义市场经济的孕育发展是极为有害的。建立社会主义市场经济制度是一场深刻的法制改革,为了防止市场经济的自发和消极作用,必须造就新的市场经济法律秩序。与计划经济不同,新的社会主义市场经济法律秩序必须符合市场的统一性、自由性、公正性、竞争性和市场的可控性等条件(注:参见任建新主编《社会主义法制建设基本知识》,法律出版社1996年10月版,第104页。)。而要维护全国市场的统一性,首先要求全国市场经济活动遵循统一的法律、法规,严禁人为设置壁垒和障碍,导致市场被人为肢解分割。要达到市场的公正性,首先要做到法制同一,即一切市场参加者,在市场经济中应遵守同样的法律法规,不容许有同一行为因行为者或行为地不同而服从于不同法律规则的情况存在。(注:参见任建新主编《社会主义法制建设基本知识》,法律出版社1996年10月版,第105页。)地方保护主义的发展蔓延,必然损害了法律的公正性,并使审判权成为可与当事人进行交易的对象,长此以往,徇私枉法、滥用审判权现象将不可遏止。统一市场将被分割和垄断,(注:参见李铁映《解放思想转变观念建立社会主义市场经济法律体系》,载《法学研究》第19卷第2期。)正如有的学者所指出的,不断蔓延升级的民事、经济审判中的地方保护主义现象,正日益严重地破坏法制的统一,亵渎法律的尊严,损害法院的形象,动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。如果不能迅速有效地解决这一问题,经济审判工作就无法真正负担起服务于建立社会主义市场经济体制的任务,统一的全国性大市场的建立也会因此而延宕。(注:参见李铁映《解放思想转变观念建立社会主义市场经济法律体系》,载《法学研究》第19卷第2期。)

解决上述现象的根本措施之一,是保证司法公正,自上而下建立健全一套合理有序的司法审判系统。为此首先需要从人民法院机构设置上建立一套保障司法公正的机构体系。我们认为,所谓机构设置包括两个方面,一是各级法院的设置;二是法院内部机构的设置。

(一)法院的设置

目前,我国的法院除了各专门法院及军事法院的设置外,主要分为四级,即基层、中级、高级人民法院和最高人民法院。按行政区划设置的地方各级法院,实行的是块块领导,司法管辖区域从属于行政管辖区域。除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外,其他各级人民法院都分别由各级地方解决其人财物。尽管宪法明确规定人民法院依法独立行使审判权,但这仅是就其业务或职责而言的,至于法院的组织关系、人事管理、办案经费、物资装备等方面,则均由地方负责。虽然人民法院组织法规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督,但这种纯粹业务上的监督关系,在与人、财、物三权分离的情况下,由于缺乏实质性的内容,往往起不到应有的作用。

比如,在法院的人事管理方面,现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部制度。法官制度是干部人事制度的一部分,法官级别等同于行政级别。虽然法官的产生依照法律规定的程序进行,但法官的资格、待遇、职极、晋升、奖惩等方面,则是按国家行政干部进行管理,实行的是干部职务系列等级制,即科员、副科、正科、副处、正处、副局、正局等。这种体制对于专业性要求较高的法院来讲,显然是不够科学的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作,但为了获得诸如副县级、副地级、副省级之类行政级别上的安排,亦可经由上述体制进入法院,成为法院各项实际工作的领导者。更重要的是,由于法院一般干部本来就属政府人事部门管理,这便使地方行政长官实际握有法院干部的升迁选拔大权。

法院现行的经费管理体制则更是产生和助长地方保护主义的一个重要原因。因为在目前的经费管理体制中,法院本身的部门利益和地方团体利益结成了相互依附的“锅与碗”关系。法院吃拿地方财政这碗饭,就难以摆脱自我保护的本能要求及其与地方的感情纠葛。在这种情况下,地方保护主义,实质上也是自我保护主义。(注:参见《中国司法制度改革纵横谈——全国法院系统第六届学术讨论会论文选》,人民法院出版社1994年版,第424页。)

要改变这些状况,必须从人财物三方面真正实现法院的独立,进而摆脱司法的地方化和行政化。

在法院的人事管理体制上,自1995年以来,全国各级人民法院相继成立了法官考评委员会,最高人民法院举行了初任审判员、助理审判员的全国统一考试。这些作法,对于现行法官制度的改革,对于法院人事制度的科学化、法制化管理,具有重大而积极的意义,同时也为今后的深化改革开辟了道路。我们建议,应当废除目前仅凭领导意志与好恶决定而后报人大任命的形式考核任命法官的作法,应当在目前工作的基础上设立与各级地方行政部门相分离的专门的法官考试与选拔中心,由其通过考试为各省市任命法官,而高级法官则一律由中央司法考试与选拔中心任命。这样做的目的,是通过法院自身的垂直领导,首先从人事上脱离地方各级的束缚。取得法官资格,不管是初级法官还是高级法官,必须通过严格的考试。通过考试和考核,把政治品德、法律知识、文化素质高,忠于人民、廉洁奉公、主持正义,必要时敢以身殉职的人选拔到机构中来。(注:刘海年《依法治国:中国社会主义法制建设新的里程碑》,载《法学研究》第18卷第3期。)使法官资格的取得及晋升体现公开、平等、竞争、择优的原则,真正做到能者上、庸者下,不辱法官的光荣称号与使命。(注:《中国司法制度改革纵横谈》,第394页。)其实,中国自古即有通过考试选拔人才的传统。正如有的学者所言:中国古代的科举考试尽管有许多弊病,但其进步意义在于,它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。如果我们没有对司法队伍的资格考试,就难以避免一些庸才滥竽充数。(注:王家福等《论依法治国》。)从国外经验来看,与中国现行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系各国,都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训或司法考试制度。例如在日本,法官、检察官和律师这三类主要法律职业者的研修统一到隶属于最高法院的日本司法研修所中进行。任何一个打算从事法律职业的大学法科毕业生都必须参加淘汰率高达97%的国家司法考试,成功者作为“司法门徒”进入研修所进行为期两年的司法研修;研修结束后还需要经过一次考试方能开始其各自的职业生涯。由于极其激烈的竞争和极高的淘汰率,从而更提高了法律职业的价值。(注:参见贺卫方《法律教育散论》,载《湘江法律评论》(第一卷),湖南出版社1996年版,第11页。)在我国,通过统一考试而选拔法官也是十分必要的。

在财力和物力方面,目前体制的最大弊端,是无视法院作为审判机关的特点,将其与行政机关一样采用地方经费包干。由于法院经费没有从行政经费中独立,经费的项目和标准也缺乏明确的法律规定和法定程序,因而各地法院经费只能依赖地方财政提供,导致法院在财政上过多依赖地方。对此,我们的建议是要增强各地上缴中央的财税,由中央财政作为专项支出,对司法部门的经费实行单列,由中央财政统一预算,逐级专项下达,用于各地法院。如果实现法院经费的单列及统一预算,对诉讼费等实行统收统支,不再借手地方财政,必将使法院真正获得经济上的独立,斩断地方保护主义滋生的一个重要根源。

在法院组织体系、人事体制及财政体制的全面独立上,可选择司法区域的独立为改革的突破口。所谓司法区域的独立,即改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制,使司法管辖区域不与行政管辖区域重合。(注:王家福等《论依法治国》第470页。)考虑到法院的重新设置是一项繁重而艰巨的任务,不可能在短期内完成,有关方面应当设计一个较长的规划予以通盘考虑。作为过渡性安排,可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构(这种机构类似于美国的巡回法院,在设计上可借鉴其作法)。这种机构的设置,首先可将许多民事经济案件的审级提高,比如在中级人民法院审理的,可提高至高级人民法院审理;而二审审理的可提高到最高人民法院的派出法院审理。其次则可提高诸如死刑复核程序的级别。而提高死刑复核程序的级别也是十分必要的。当然,从长远看,最好的办法还应是设立法院系统自上而下的垂直领导。

(二)法院内部机构的设置

法院现行的内部管理体制大体是:人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理,由法院内部的各审判业务庭完成,庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会,具有对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理一审简单的民事案件适用独任制外,中级以上的各级法院、基层人民法院审理非简单的民事案件均适用合议制,即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审判民事案件。应当说,这套机构设置的模式是基本符合我国的国情的,实践中出现的问题,多数在于机构内部的运作上。

1.审判委员会

《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”但目前的状况是,审判委员会权力过大,在一些地方法院,不仅重大疑难案件由审判委员会决定,就是一些普通案件,也往往提到审委会去讨论,由此产生了如下问题:

(1)审判委员会的委员们不一定都是民事、经济审判方面的专家,更不会都是这方面的业务主管,他们对民法理论及民事经济审判并不是都具有专门研究。针对所讨论的案件,仅仅只是靠听汇报或看材料就提出处理意见。民法学本身是博大精深且专业性极强的理论体系,尤其是一个复杂的民事案件,动辄卷宗上千页,证据数十个,单靠短短数十分钟的汇报,何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们如此匆匆浏览加讨论就对所有案件给出科学公正和合理的解决,岂非天方夜谭!

(2)我国审判方式改革的一项重要内容,是真正落实公开审判制度。而审判委员会决定案件,只是凭听取有关人士的汇报,委员们根据汇报发表各自的意见,这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由。大量民事经济案件均由审委会决定,与公开审判的原则及要求,是背道而驰的。

(3)某些法官为偏袒一方当事人,往往把案件甩给审判委员会,并以带倾向性的汇报影响后者,使其作出对己有利的决定。这样,体现个人私利的判决,可能经由集体决议的方式表现出来,从而有可能歪曲了审判责任制。

尽管《中华人民共和国人民法院组织法》规定审判委员会应讨论重大或疑难案件,但我们认为,在民事、经济案件的审理上,应尽量限制提交案件的条件及数量,使审判委员会将工作重心放在总结审判经验上。而不应过多地处理民事、经济案件。我国的市场经济体制尚处在创建的初期,新的问题、新的纠纷类型层出不穷,在这种情况下,非常需要及时总结审判经验,从而有效地指导法院的审判活动。事实上,总结审判经验正是审判委员会法定的首要任务。当然,应当看到,在面对某些行政干预太多的案件时,将案件提到审判委员会去讨论,可以免去审判人员的麻烦和困难,在这种情形下,审判委员会的存在,无疑是为法官树立了一道挡箭牌。但这也只能作为特殊的情况来考虑,总的来看,审判委员会还是应将重心放在宏观的审判工作指导及经验总结上,即使是对具体案件的指导,也一定要严格限制于重大、疑难案件。另外,即使是经审判委员会讨论过的重大疑难案件,也应实行错案责任追究制度。

2.业务庭及业务庭负责人