国土局


土地史志编纂暂行办法
1994年12月27日，国家土地管理局

第一章 总 则
第一条 为了规范土地史志编纂工作，发挥土地史志在土地管理工作中的作用，促进土地管理事业的发展，根据国家有关规定，制定本办法。
第二条 国家编纂《中华人民共和国土地管理史》和当代中国丛书《当代中国土地管理卷》。县级以上人民政府土地管理部门编纂土地志，并纳入地方志序列。
第三条 土地史志编纂工作接受国家有关国史和地方志主管部门或机构的业务指导。
第四条 各级人民政府土地管理部门应当把土地史志编纂工作纳入土地管理工作的议事日程，切实加强领导，建立、健全组织机构，配备必要的工作人员，保证土地史志编纂工作的顺利进行。
第五条 土地史志编纂工作应当遵循下列原则：
（一）以马列主义、毛泽东思想为指针，以建设具有中国特色的社会主义理论为指导，以《建国以来党的若干历史问题的决议》为准绳；
（二）坚持党的十一届三中全会以来的路线、方针和政策；
（三）坚持党的四项基本原则；
（四）运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，完整、准确、系统、科学地展示土地管理事业的历史和现实。
第六条 土地史志编纂工作必须严格遵守国家保密规定。凡涉及国家机密的事项，必须按照国家有关保密的规定办理。
第七条 土地史志编纂工作应当保持连续性。自首届土地史志编纂完成后，每隔10至15年应当续修一次。
第八条 国家土地管理局国史办公室主管全国土地管理系统的土地史志编纂工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门设置的土地志工作机构主管本行政区域内的土地志编纂工作。
第九条 各级人民政府土地管理部门应当对在土地史志编纂工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰或者奖励。

第二章 史志编纂
第十条 土地史志编纂应当求实存真，详今略古，力求博而周其全，简而得其要，做到思想性，科学性和资料性相统一。
第十一条 土地史志编纂应当大事件突出，脉络清晰、事实准确、文字简明，充分反映出土地管理事业历史发展的进展。
第十二条 土地史志编纂的规模不宜过大。首届土地志应控制在省级50万字左右；地、市级40万字左右；县级25万字左右。
第十三条 土地史志编纂程序如下：
（一）拟定篇目；
（二）收集资料；
（三）编写长篇；
（四）编写志稿；
（五）评审、定稿和出版。
第十四条 土地史志编纂应当严格执行评审制度。
省级土地志已纳入地方志序列的，由省级地方志编委评审；未纳入地方志序列的，由国家土地管理局组织专家评审，经省（区、市）委或同级人民政府批准出版。
地、市级土地志报省级修志工作机构或地方志编委评审，经地、市委或同级人民政府批准出版。
县级土地志报省级修志工作机构或地方志编委评审，经县委或同级人民政府批准出版。
第十五条 土地史志，是严谨、准确、简明、精炼的资料性综合著述，应当全面、系统、科学地记述本地区土地管理工作的历史与现状。
第十六条 编纂土地史志应当继承秉笔直书，实事求是的优良传统，体例应当规范，篇目设置既要继承又要创新。
第十七条 土地志的体例，应当横排竖写，横不缺要项，纵不断主线。
第十八条 土地志篇目的设置，应当以符合科学性和完整性为原则，突出时代特点与地方特色，可以采用编篇、章、节、目或章、节、目的结构方式。具体方式须视内容详略而定。
第十九条 土地志的文体，应当采用规范的语体文、记述体。文风应当严谨、朴实、简洁、流畅。历史纪年、地理名称等应当依照历史习惯称号；历史纪年应当注明公元；地理名称应当记明今地。
第二十条 土地志采用的资料包括史实、人名、地名、年代、数据、引文等须考订核实。其中重要的资料，须注明出处，保证准确无误。
第二十一条 首届土地志的年代断限，可以由各级人民政府土地管理部门根据实际情况自行断定，一般上限为1840年，下限为1994年。续修土地志时，每部土地志的下限应当力求统一。
第二十二条 土地志的出版，一般应当采用16开本，横排印刷，并上报存档备案。
民族自治地方的土地志，可以采用汉字和当地少数民族文字同时出版。
第二十三条 对公开出版的土地志将组织评审，优秀者予以奖励。

第三章 史志工作机构的职责和史志工作人员
第二十四条 国家土地管理局国史办公室的职责是：
（一）宣传、贯彻执行党和国家有关史志工作的方针和政策，推动土地管理系统史志编纂工作；
（二）开发和利用土地管理史料，古为今用，为领导决策提供依据；
（三）指导、协调和监督检查各地方的土地志编纂工作；
（四）组织交流土地志编纂工作的经验，开展有关的学术研讨活动。
第二十五条 县级以上地方人民政府土地管理部门修志工作机构的职责是：
（一）负责制定修志的规划及实施方案；
（二）负责编修土地志，组织评议、审定志稿；
（三）负责培训土地志工作人员，交流土地志工作经验；
（四）在已出版土地志或土地管理志的地方，负责编辑年鉴和写大事记，积累资料，为续修下届志书作好基础工作；
（五）建立和健全土地志工作制度；
（六）向上级机关和主管部门反映土地志工作的问题和建议；
（七）承办上级机关交办的土地史志工作任务，指导下级土地志工作。
第二十六条 各级人民政府土地管理部门应当配备有较高政策理论水平和业务素质，热爱土地史志工作的人员从事土地史志工作，并保持人员的相对稳定性。
第二十七条 聘请人员从事土地史志工作，该被聘人员应当熟悉土地管理业务，身体健康，并具有一定的理论和文字修养。
第二十八条 各级人民政府土地管理部门应当重视土地史志工作人员的思想教育和业务培训，提高其土地史志编纂水平，妥善解决土地史志工作人员的实际问题。

第四章 附 则
第二十九条 本办法由国家土地管理局负责解释。
第三十条 县级以上地方人民政府土地管理部门可以根据本办法制定实施细则。
第三十一条 本办法自颁布之日起施行。


和谐社会建设中的行政裁决研究

鲁净净


　　中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定(以下简称“决定”)中指出，完善法律制度，夯实社会和谐的法制基础。决定还指出，要加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责。一个真正和谐的社会应当是可以运用一系列的制度性措施来迅速、公平合理处理纠纷的社会，而行政裁决作为我国行政法律领域中一项重要的法律制度，它对于迅速解决社会纠纷、缓解司法压力，构建和谐社会，都具有重要的实践价值。

1　和谐社会与行政裁决制度

　　法治社会是构建和谐社会的前提和保障，是和谐社会发展的基石。所以和谐社会首先应该是一个法治社会。而在社会纠纷日益增多，人们法律意识日益增强的今天，纠纷解决机制的完善就显得尤为重要。行政裁决是“国家行政机关依据法律的授权，以法定程序，以第三人的身份裁决平等主体之间与行政管理有关的特定民事、经济纠纷的具体行政行为”。 行政裁决制度作为一种诉讼外解决社会纠纷的新型模式，是“根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择”，是“司法诉讼外的一项独具特色的争议解决机制”。因此合理、完善、健全的行政裁决制度对于构建和谐社会具有重要的法制意义。

首先，行政机关行政裁决权的技术性、专业性有利于实现社会公平正义

　　社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。随着市场经济的发展，现代行政管理变得日益技术化，行政职能变得日益专业化，行政机关能够利用所拥有的行政裁决权来解决与行政管理密切相关的民事纠纷。因为解决与行政管理相关的民事纠纷不仅需要法律知识，还需要有关的行政专门知识和行政经验，而对于缺乏相关行政专门知识和专业技术优势的法官来说，无疑是困难的，同时由于司法权的被动性，公民纠纷的迅速解决及社会公平正义的实现就更是难上加难了。因此，对于解决这种技术性和专业性要求相对较高的纠纷，行政机关可以运用自身的专业知识、行政权力及行政管理经验，使纠纷得到公平、合理、迅速的解决。同时行政机关行政权的主动性也弥补了司法权的被动性。以环境污染纠纷为例，“环境民事纠纷的双方当事人所争议的事项多在于环境侵害是否发生,发生的程度如何,是否在可容许的限度内,如何进行计算赔偿等。由于环境侵害的间接性,其认定是比较困难的,必须借助有关科学技术知识才能加以判明” 。所以行政机关可以利用其专业优势的行政裁决权更公平合理客观的处理。

其次，行政裁决适用的程序属于行政程序，其程序的便捷性兼顾了公平与效率的双重价值

　　“法的目的和任务在于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益”。 行政裁决适用行政程序，具有准司法性，吸收和容纳了司法程序的内容，但较司法程序要简单快捷，更注重对效率的追求，因此行政裁决更适合现代社会管理的需要。因为行政裁决机关在行政裁决程序中拥有完全的指挥权以及行政权的主动性，使得行政主体既能主动询问当事人，也可以主动的调查证据，科学、及时的分析矛盾产生的原因，减少不必要的环节、手续，从而加快了纠纷的解决速度，有利于当事人减少繁冗的诉讼，也减轻了法院的负担。可见，“行政裁决是行政活动复杂性、效率性与司法程序公正性的有机结合，也决定了其解决纠纷既要迅捷，纠纷解决的成本又要低廉”。5兼顾了公平的价值目标与效率的价值追求。

再次，行政裁决对部分特定民事纠纷的解决有利于社会秩序与国家政治秩序的和谐运行
　
　　在一些特定的民事纠纷案件中，不仅涉及到民事纠纷双方当事人的利益，还涉及到社会公共利益，如环境污染纠纷、土地的所有权和使用权纠纷等。而司法程序在解决个体纠纷时往往难以顾及到社会公共利益，而行政机关能充分的整合社会各方面的资源，综合、全面的发挥行政主体维护社会秩序的功能。同时，一些与行政管理有关的民事纠纷，既是民事的，也是行政的，行政机关在解决行政纠纷的同时一并解决民事纠纷，就可以避免法院重复劳动及相互矛盾的认定结果，而且行政机关凭借其拥有的各种裁量权在行政责任与民事责任中进行协调认定，也有利于纠纷的迅速解决。

再次，行政裁决制度的推行有利于服务型政府的建立

　　决定中指出，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。还指出，为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。服务型政府是实现和谐社会的重要途径,和谐社会是服务型政府建设的重要目标。因此行政裁决制度的建立有利于行政主体树立为人民服务的意识，也有利于行政机关为社会公众提供公共服务。在解决特定民事纠纷时，相关行政主体将服务行政的理念注入行政裁决实施过程中，以专业、快速、经济的纠纷解决能力为社会公众提供救济，必将是我国构建和谐社会和法治化进程的重要一步。7

2 　国外行政裁决制度的研究

2.1 英国的行政裁判所制度

　　行政裁决所制度是极具英国特色的一项制度，它既和行政诉讼有关，也与国家管理有密切联系，是司法制度的辅助制度。

　　英国行政裁决种类繁多，但其作用主要在于运用裁决所成员的专门知识和特定的规则，公平、公正、公开的解决特定领域的纠纷。其特点主要表现在：（1）在管辖范围上，既管辖行政案件，也管辖民事案件；（2）在组织与运作上，行政裁决所是由法律规定设立的独立自成体系的中立的裁决机构；（3）行政裁决所具有很强的法律专业性和行政专业性；（4）在程序上，主要适用准司法程序，较之司法审判程序简便，规则灵活且费用低廉。

　　在行政裁决的人员组成上具有独立性。裁判所主席是由大法官任命或由部长从经大法官同意的预定名单人员中任命，其他成员可由裁判主席或部长任命。

　　在运作程序上，英国没有适用于各行政裁决所的统一的程序法典，而是每种类型的行政裁决所都是由大臣制定一套适用于自己的程序规则。在审理方式上，实行对抗式；在证据规则上，通常不受证据法规则的约束，在给予当事人公平的申辩机会的情况下，也可采纳传闻证据。但进行现场调查时，裁决所须在当事人的参加下进行，同时听取他们的意见。

　　在救济方面，行政裁决所没有最终裁决权，对裁决不服的救济主要是上诉，但上诉是法律有规定才存在的，上诉的方式主要有向另一裁决所上诉、向部长上诉、从裁决所向法院上诉、没有规定上诉权利或无权上诉等。

2.2 美国的行政裁决制度

　　美国在社会发展过程中除了主要的行政机关外，还有许多法律给予一定独立地位的行政机关。独立的控制机构是随着美国政府对经济的控制加强而大规模发展起来的。独立控制委员会就是以其专门性和技术性对某一方面的经济活动和社会活动进行解决和管制的。

　　独立控制委员会的优点主要体现在：（1）不受政治影响。独立控制委员会采取两党制，不对总统负责，单独决定政策，因此委员会可以依据其专业知识客观公正的处理纠纷；（2）准司法权。独立控制委员会对违法行为具有裁决的权力且不受外界影响；（3）规则的一致连贯性。独立控制委员会是由集体讨论和决议的，需要多数同意，使得规则保持了一致连贯性。

　　在组织上，独立控制委员会一般由5到7个委员组成。他们的讨论和决议都是集体决议，避免了独任制的缺点。委员由总统提名，经参议院的同意后任命。

　　在权力上，独立控制委员会的权力由法律规定，同时行使立法权、行政权和司法权。